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Macroeconomia tedesca: l’ombra lunga di Walter Eucken (da un convegno organizzato dall’European Policy Center, estate 2016), di Peter Bofinger

 

German macroeconomics: the long shadow of Walter Eucken

by Peter Bofinger

 

1 Introduction

There is no doubt that the macroeconomic debate and actual macroeconomic policy in Germany differ considerably from other countries. At first sight this is difficult to explain, as in academia the same textbooks and models are used as in other countries. But behind the formal theoretical apparatus stands a specific paradigm of macroeconomics which was developed by Walter Eucken and which is diametrically opposed to Keynesian economics. From the experience of the Great Depression Keynes drew the conclusion that active demand management is necessary. Eucken, however, developed from the specific German experience of the 1930s a theory according to which ‘full employment policy’ leads to a centrally planned economy. While Keynes saw the Depression as a result of the inherent instability of the market economy, Eucken attributed it to an insufficient flexibility of wages and an inadequate monetary order. In his view with flexible prices and wages and an adequate monetary order the instability of the market system can be avoided. Eucken’s dismissal of macroeconomic policy helps to explain the German focus on balanced budgets, price stability and structural reforms and the neglect of aggregate demand at the German as well as at the European level. The obvious fact that the German economy did quite well with this approach can be explained by its very pronounced openness. Thus in spite of its size Germany can be regarded as a relatively small economy which can rely on the rest of the world to sustain its aggregate demand. As this is not the case with the Eurozone (EZ), the application of the German paradigm leads to negative outcomes.

 

2 The German macroeconomic policy paradigm

The German macroeconomic policy paradigm rest on three pillars:

– An almost religious fixation on balanced fiscal budgets which reflects a very sceptical assessment of the effectiveness of demand management and the ability of governments to identify profitable investment projects. In 2009 this philosophy was legally enshrined in the so-called debt brake which has become a part of the federal constitution. The ‘fiscal compact’ which was enacted in 2012 obliges the other member states to implement similar regulations in their national constitutions. The neglect of the demand side effects of fiscal policy shapes the German approach to the EZ crisis and the insistence on austerity at any price.

– A very strong preference for price stability as the overarching target of monetary policy with an asymmetric tolerance for deviations. While inflation rates above the ECB’s target of “below, but close to 2%” are regarded as dangerous, to many economists the actual EZ inflation rate of 1% is not a matter of concern (Issing 2016).

– A deep conviction that flexible prices are the most important contribution to the solution of unemployment problems. This is reflected in the German ‘wage moderation’ of the years 2000 to 2007 which was designed as a strategy to reduce unemployment in Germany (Bofinger 2016). This also explains the plea of German economists for structural reforms as the main solution to the problems in the EZ.

This specific German paradigm has effectively shaped German macroeconomic policy, which stands in strong contrast to the policies of other major economies. This applies above all to fiscal policy since the crisis. While the United States, the United Kingdom and Japan allowed very high deficits for a prolonged period of time, in Germany the deficit was rather limited and already in 2011 it was almost back to balance (Chart 1).

A German influence can also be identified in the monetary policy of the ECB. Its reaction to the Great Recession was much weaker than the reaction of other major central banks. In 2011 the ECB even raised its policy rate although the EZ was in the middle of the crisis. And while the other major central banks had started comprehensive quantitative easing programs rather early, the ECB waited until 2015.

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The German approach to unemployment is reflected in the development of unit labour costs. With the exception of Japan, since the start of the monetary union all the other major advanced countries have had much stronger increases in unit labour costs than Germany (Chart 2).

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Whatever one may think of the German macroeconomic paradigm there is no doubt that it has been relatively beneficial for German economic performance at least in the longer run (Chart 3). While German growth was weaker than in the United States and the United Kingdom, it was in line with France and better than in Italy and Japan. Especially impressive is the reduction of unemployment in Germany since 2005.

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3 The living heritage of Walter Eucken

At first sight the specific macroeconomic policy paradigm is difficult to explain. German university students read the same macroeconomic textbooks as students in other countries and at the advanced level the standard DSGE models are taught and applied. But behind the formal theoretical apparatus one can identify a specific paradigm to economic policy which is called ‘Ordnungspolitik’ and which in this form does not exist in other countries. While there are no university courses on this topic, ‘Ordnungspolitik’ plays an important role in German academic debate on policy issues and actual economic policy.

For an understanding of this paradigm it is useful to have a closer look at the works of Walter Eucken (1891-1950). Eucken taught at Freiburg University from 1927 until his death and he is regarded as the spiritus rector (guiding spirit) of the so-called ‘Freiburger Schule’. The recent celebrations of his 125th birthday underline his impact for present-day policy makers. In her speech at this occasion Angela Merkel (2016) emphasized that the principles of the ‘Freiburger Schule’ had lost nothing in relevance and importance.

Walter Eucken’s philosophy of economics can be presented in a positive and a negative message (Oliver 1960). The positive message is presented in his ‘constitutive’ and ‘regulatory principles’. Without going into detail these principles do not look very original, they are almost trivia. As Oliver (1960) argues they are very similar to the programme which was developed by the Chicago School, above all by Henry Simons (1948). In fact, most economists outside Germany would more or less agree with these principles as a precondition for an optimum allocation of resources.

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For the macroeconomic policy paradigm the more interesting elements of Eucken’s philosophy concern his negative messages. They include not only an outright dismissal of central planning which was prevalent at the time when Eucken was active but also a very strong critique of what he calls the ‘policy of full employment’. He uses this term for a Keynesian style expansionary fiscal policy but without mentioning Keynes. In his works

Eucken only discusses the German experience in the 1930s which was dominated by the takeover of the Nazi government in 1933. Eucken draws a direct line from the ‘policy of full employment’ to price controls, rationing and central planning:

“Thus the policy of full employment, like the corporative structure of the labour market, resulted in a marked tendency towards central control of the economy. The one, like the other, was conducive to an unstable economic system with a tendency to move in the direction of central control. So there were two strong historical forces impelling German economic policy along the path to central control: firstly, the formation of comprehensive economic and social pressure groups, and secondly, the policy of full employment.” (Eucken 1952a, p. 60)

Thus, it was not the Nazis that brought Germany under dictatorship, but trade unions (the “corporative structure of the labour market”) and Keynesian demand policies. The complete neglect of the extreme political situation in Germany in the years from 1933 to 1945 also becomes obvious in Eucken’s analysis of the consequences of Hitler’s economic policy:

“It is one [a disturbance, P.B.] in which, though all factors are engaged, human activities are not properly coordinated and investments are not in line with one another, with the result that bottlenecks form.” (Eucken 1952a, p. 80)

A more awkward description of the German war economy is difficult to imagine. From this very flawed analysis of the German experience in the years 1933 to 1945 Eucken develops a general theory of ‘full employment policy’.

“Thus, our review of the German experience leads us to a grave and serious conclusion: Economic policy is faced with a dilemma: on the one hand, mass unemployment necessitates a full employment policy; on the other the policy of full employment makes for an instability on other markets, which is extremely dangerous, and in addition forces economic policy in the direction of central planning. This dilemma is perhaps the most crucial economic and social problem of our time.” (Eucken 1952a, p. 66).

In the path from ‘full employment policy’ to centralization Eucken sees an important role for inflation:

“Not only did the inflations destroy the price system and hence all free types of economic order, not only did they engender or decisively foster the tendency to central planning, but they were also a precondition for the existence of central planning.” (Eucken 1952a, p. 73)

Eucken’s solution to the dilemma is related to his analysis of the main causes of the deflation in the years 1929-33. In his view, price and wages were not sufficiently flexible:

“In the crisis year, 1931, Berlin builders, for instance, had to reckon with relatively firm prices of materials, such as iron and cement, which were fixed by syndicates, and also with relatively fixed wages, where housing prices were dropping rapidly.” (Eucken 1952a, p. 78)

In addition, the monetary system had a destabilizing effect on the economy:

“When price fell, money contracted further, and so on indefinitely, the fall in prices causing contraction of money and a further fall in prices.” (Eucken 1952a, p. 67)

This leads Eucken to the conclusion:

“It can be firmly established that unstable market forms and monetary systems are bound to lead to cumulative depression and mass unemployment. This being so, economic policy should concentrate on developing systems conducive to market equilibrium, and in this respect the configuration of the monetary system is particularly important.” (Eucken 1952 a,p. 67)

And if this can be properly organised, a permanently stable equilibrium can be reached:

“The policy of full employment will then no longer be necessary and the great dilemma will have been overcome.” (Eucken 1952a, p. 67)

These are strong conclusions. They stand in some contrast to Eucken’s view on the theory of the business cycle that he develops in his book Grundlagen der Nationalökonomie (Principles of Economics). In this book (Eucken 1949) he adopts a completely agnostic standpoint. He maintains that theories trying to make general statements on seemingly regularly occurring changes in economic development are bound to fail.

All in all Eucken’s economic philosophy can be regarded as the complete antithesis to Keynes. As Riese (1972) argued, both Eucken and Keynes were children of the Great Depression. But while Keynes developed a theory which explains why market economies are not perfectly self-stabilizing even if prices are fully flexible, Eucken saw the instability as caused by insufficient price flexibility and a destabilizing monetary system. Thus, Riese (1972, p. 45) is correct when he argues that the messages of Keynes and Eucken are incompatible.

In retrospect it is quite astonishing that Eucken thought he could develop general economic principles from the very specific historical experience of Germany in the years 1933 to 1945. It may be due to the difficult times when he was writing his books that he does not make any explicit reference to the dictatorship of the Nazis and the very specific economic and political conditions of a country that is in a ‘total war’. It is also difficult to explain why Eucken does not discuss the writings of John Maynard Keynes that were published in the 1930s or, for example, those of Hayek (1929). In fact he does not make any specific reference to the leading economists of his time or to the vast theoretical literature on economic cycles that was available at the time he worked. Eucken also makes no attempt to support his reasoning with any statistical material. The severe limitations of his analyses and his complete unawareness of this may be regarded as a symptom of the isolation of German intellectuals under the comprehensive totalitarianism of the Nazis and the growing devastations of World War II. In fact, Eucken died as early as March 1950 so he had almost no chance to discuss his views with a broader international academic community.

If one compares Eucken’s narrow macroeconomic analyses with the comprehensive theories of Keynes, Hayek or Schumpeter his long-standing popularity and reputation in Germany is hard to understand. Above all there is no doubt his crude dismissal of ‘full employment policies’ has been refuted by the evidence. Jewkes (1952a), who wrote an introduction to the English translation of Eucken’s works, mentioned the rather successful full employment policies of the United States and the United Kingdom which did not lead to a centrally planned economy. And since then repeated applications of ‘full employment policies’ have contributed to macroeconomic stabilization in the global economy without leading to central planning. On the contrary, the centrally planned economies have lost ground in many countries.

In the 1950s Eucken’s popularity in Germany can be explained by a lack of internationalisation of the German academic community. But today it is difficult to understand why German politicians and academics still regard him as an outstanding economist and why his philosophy still shapes the German paradigm of macroeconomics. One explanation could be that he is simply used as a symbol of a neoliberal approach and that most of his followers have never read his works on macroeconomic issues.

But there is no doubt that Eucken’s heritage is very much alive in the German macroeconomic paradigm as it has been already described:

– Eucken’s aversion to ‘full employment policy’ by means of fiscal policy is reflected in the German approach to fiscal policy at the national and the European level;

– Eucken’s negative attitude towards trade unions and corporatism is reflected in proposals for ‘structural reforms’ which reduce the bargaining power of trade unions;

– Eucken’s theory that inflation destroys “all free types of economic order” (p.73) shapes the German attitude towards monetary policy.

 

4 Why has German macroeconomic policy been successful?

The strong support for the anti-Keynesian paradigm in Germany can be explained by the quite successful economic performance of the German economy since World War II and again since the mid-2000s. Given the limitations of the theoretical framework of the German Ordnungspolitik this raises an obvious conundrum. It can be solved if one takes into account the relatively large size of the German economy and its pronounced openness. In terms of GDP German is the third largest economy in the group of advanced economies (Chart 4).

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But in terms of openness (exports as percent of GDP) Germany ranks among relatively small economies (Chart 5). Due to this openness the German economy is able to follow a passive macroeconomic policy approach as it strongly benefits from macroeconomic policies pursued in other major countries. In other words the German economy is supported by the ‘full employment policies’ of other countries. This is reflected in the very large fiscal deficits in all other major economies in the period after 2007 which successfully helped to avoid a reappearance of the Great Depression. In other words, the German economy is supported by the demand management policies of other countries that are heavily criticized by mainstream German economists.

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References

Bofinger, Peter (2015), ‘German wage moderation and the EZ Crisis’, VoxEU, 30 November

Eucken Walter (1949), Die Grundlagen der Nationalökonomie, 9th edition, 1989, Springer, Berlin, Heidelberg, New York

Eucken Walter (1952a), This Unsuccessful Age or The Pains of Economic Progress, Oxford University Press, New York

Eucken, Walter (1952b), Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 6th edition, J.C.B. Mohr, Tübingen

Hayek, Friedrich A. (1929), Geldtheorie und Konjunkturtheorie, Wien und Leipzig International Monetary Fund (2013), Greece, IMF Country Report No. 13/20

Issing, Otmar (2016), Interview, „Nichts ist in Stein gemeißelt“, Börsen-Zeitung vom 21.01.2016, Nr. 13, p. 7.

Jewkes, John (1952a), Introduction to Walter Eucken, This Unsuccessful Age, Oxford University Press, New York

Merkel, Angela (2016), Rede von Bundeskanzlerin Merkel beim Festakt zum 125. Geburtstag von Walter Eucken am 13. Januar 2016.

Oliver, Henry (1960), ‘German Neoliberalism’, Quarterly Journal of Economics, 74 (1), 117-149

Riese, Hajo (1972), ‘Ordnungsidee und Ordnungspolitik – Kritik einer wirtschaftspolitischen Konzeption‘, Kyklos, 25 (1), 24–48

Sinn, Hans-Werner (2015), ‘The Greek Tragedy’, CESifo Forum Special Issue, Munich 2015

Simons, Henry C. (1948), Economic Policy for a Free Society, Chicago: University of Chicago Press, 1948

Vanberg, Viktor J, (2011), ‘The Freiburg School: Walter Eucken and Ordoliberalism’, Freiburg Discussion Papers on Constitutional Economics

van Suntum, Ulrich, Tobias Böhm, Jens Oelgemöller and Cordelius Ilgmann (2011), ‘Walter Eucken’s Principles of Economic Policy Today’, CAWM Discussion Paper No. 49, August 2011.

 

 

 

Endnotes

 

[1] Universität Würzburg and CEPR, member of German Council of Economic Experts

2 This is reflected in the label of the ‘black zero’ which describes the slight budget surplus of the German

Federal Government since 2014. It is celebrated in the media and the public as an epochal achievement.

3 An example of the complete neglect of the demand side effects of austerity is provided by the analysis of the ‘Greek Tragedy’ by Hans-Werner Sinn (2015, p. 10). This leads him to the question: “At first sight, it may seem puzzling that Greece’s economy, despite the huge financial help it has received, has not improved and actually appears sicker than ever.” But instead of referring to the effects of an “unprecedented” budget consolidation (IMF 2013, p. 39 ), he presents an odd ‘Dutch disease’ story.

4 „Die ordoliberalen Grundsätze der Freiburger Schule haben nichts an Aktualität und Bedeutung verloren.“

And: „Vieles, was heute aktuell ist, baut auf der Arbeit großer ökonomischer Vordenker auf, unter denen Walter Eucken zweifellos eine ganz besondere Rolle einnimmt. Seine ordnungspolitischen Grundsätze helfen immer wieder, den Blick für das Ganze nicht zu verlieren. Sie sind verständlich und geben Orientierung.”

5 See for instance Vanberg (2011, p.6): “The ordo-liberalism of the Freiburg School starts from the very premise that the market order is a constitutional order, that it is defined by its institutional framework and, as such, subject to (explicit or implicit) constitutional choice. It assumes that the working properties of market processes depend on the nature of the legal-institutional frameworks within which they take place, and that the issue of which rules are and which are not desirable elements of such frameworks ought to be judged as a constitutional

issue, i.e. in terms of the relative desirability of relevant constitutional alternatives.”

6 See Henry C. Simons, Economic Policy for a Free Society, Chicago: University of Chicago Press, 1948

7 In his book „Grundsätze der Wirtschaftspolitik“ (Eucken 1952b, p. 309) he even goes so far as to explain the outbreak of the Great Depression as the result of demand management in the United States, the United Kingdom and Germany.

8 Eucken (1949, p. 182): „Es gibt keinen Normal-Zyklus der Natur. Daraus ergibt sich, dass „dynamische Theorien“ oder „Konjunkturtheorien“, die allgeingültige Aussagen über angeblich regelmäßig wiederkehrende Verschiebungen des konkreten wirtschaftlichen Alltags versuchen, scheitern müssen.“ (Italics by Eucken)

 

9 Riese (1972, p. 45): „Während KEYNES die Grundlagen der damals herrschenden neoklassischen Theorie

daraufhin untersuchte, ob sie noch zur Erklärung des Wirtschaftsablaufes ausreichte und aus der Einsicht in ihre Mängeleine Theorie der staatlichen Aktivität entstand, ergriff EUCKEN das Grauen über die Schlechtigkeit der Welt und er empfahl die Zuflucht zum Mythos einer natürlichen Ordnung. KEYNES ist, so gesehen, die angelsächsische, EUCKEN die deutsche Antwort auf die Weltwirtschaftskrise.“

 

10 In the 1960s the German Finance Minister Karl Schiller tried to reach “a synthesis of the Freiburg imperative with the Keynesian message” (“Synthese zwischen Freiburger Imperativ und keynesianischer Botschaft”). But Eucken would not have agreed to this.

 

11 This is even more astonishing as Eucken (1949, p. 183) explicitly argues that economic developments should be regarded as elements of the concrete historical situation.

 

12 This intellectual isolation is confirmed by Vanberg (2011, p.6): “(…) the Freiburg ordo-liberalism appears to be an essentially original German “invention” for which no significant direct influences from other sources can be discerned.”

 

Macroeconomia tedesca: l’ombra lunga di Walter Eucken (da un convegno organizzato dall’European Policy Center, estate 2016),

di Peter Bofinger  (1)

1 Introduzione

Non c’è dubbio che il dibattito macroeconomico e l’attuale politica macroeconomica in Germania differiscano in modo considerevole dagli altri paesi. A prima vista questo è difficile da spiegare, dato che nelle università sono usati gli stessi libri di testo e gli stessi modelli degli altri paesi. Ma dietro il formale apparato teorico si erge uno specifico paradigma macroeconomico che venne sviluppato da Walter Eucken e che è diametricamente opposto all’economia keynesiana. Dall’esperienza della Grande Depressione, Keynes trasse la conclusione che è necessaria una gestione attiva della domanda. Eucken, ciononostante, sviluppò dalla specifica esperienza della Germania degli anni ’30 una teoria secondo la quale la “politica della piena occupazione” conduce ad una pianificazione centralizzata dell’economia. Mentre Keynes vedeva nella depressione il risultato di una intrinseca instabilità dell’economia di mercato, Eucken la attribuiva ad una insufficiente flessibilità dei salari e ad un inadeguato ordine monetario. Dal suo punto di vista, con la flessibilità di prezzi e salari e con un adeguato ordine monetario l’instabilità del sistema di mercato poteva essere evitata. Il rifiuto della politica macroeconomica da parte di Eucken contribuisce a spiegare la concentrazione tedesca sui bilanci in equilibrio, sulla stabilità dei prezzi e sulle riforme strutturali e il suo trascurare la domanda aggregata, al livello tedesco come europeo. Il fatto evidente che l’economia tedesca sia andata abbastanza bene con un approccio del genere può essere spiegato dalla sua apertura molto pronunciata. In tal modo, nonostante la sua dimensione la Germania può essere considerata come un’economia relativamente modesta che può contare sul resto del mondo per sostenere la sua domanda aggregata. E questo non è il caso dell’Eurozona (EZ), dove l’applicazione del paradigma tedesco conduce a risultati negativi.

 

2 Il paradigma della politica macroeconomica tedesca

Il paradigma della politica macroeconomica tedesca si basa su tre pilastri:

-Una ostinazione quasi religiosa (2) sui bilanci della finanza pubblica in equilibrio, che riflette un giudizio molto scettico sulla efficacia della gestione della domanda e sulla capacità dei governi di individuare proficui progetti di investimento. Nel 2009 questa filosofia divenne oggetto di venerazione legale nel cosiddetto freno del debito, che divenne parte della Costituzione federale. L’accordo di finanza pubblica che venne stabilito nel 2012, obbliga gli altri Stati a introdurre simili regole nelle loro costituzioni nazionali. La non considerazione degli effetti della politica della finanza pubblica dal lato della domanda ha conformato l’approccio tedesco alla crisi dell’EZ e l’insistenza sull’austerità ad ogni prezzo (3).

-Una predilezione molto forte per la stabilità dei prezzi come obbiettivo onnicomprensivo della politica monetaria, con una tolleranza asimmetrica per le deviazioni. Mentre i tassi di inflazione superiori all’obbiettivo della BCE (“al di sotto, ma prossimi al 2 per cento”) sono considerati pericolosi, per molti economisti l’attuale tasso di inflazione dell’1% dell’EZ non è materia di preoccupazione (Issing, 2016).

-una profonda convinzione che i prezzi flessibili siano il contributo più importante alla soluzione dei problemi della disoccupazione. Questa è riflessa nella ‘moderazione salariale’ degli anni dal 2000 al 2007 che fu concepita come una strategia per ridurre la disoccupazione in Germania (Bofinger, 2016). Questo anche spiega l’esortazione degli economisti tedeschi alle riforme strutturali come la principale soluzione ai problemi dell’eurozona.

Questo particolare paradigma tedesco ha effettivamente conformato la politica macroeconomica della Germania, che si colloca in forte contrasto con le politiche delle altre maggiori economie. Questo vale soprattutto per le politiche finanziarie pubbliche a partire dalla crisi. Mentre gli Stati Uniti, il Regno Unito ed il Giappone hanno autorizzato per un periodo prolungato deficit elevati, in Germania il deficit è stato abbastanza contenuto e già nel 2011 era quasi tornato in equilibrio (Tabella 1).

Una influenza tedesca può anche essere identificata nella politica monetaria della BCE. La sua reazione alla Grande Recessione fu molto più debole della reazione delle altre importanti banche centrali. Nel 2011 la BCE addirittura alzò il suo tasso di riferimento, sebbene l’eurozona fosse nel mezzo di una crisi. E mentre le altre banche iniziarono esaurienti programmi di facilitazione quantitativa, la BCE attese sino al 2015.

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L’approccio tedesco alla disoccupazione si è anche riflesso nello sviluppo dei costi per unità lavorativa.  Con l’eccezione del Giappone, dal momento dell’avvio dell’unione monetaria tutti gli altri importanti paesi avanzati hanno avuto aumenti di costi per unità di lavoro più forti che in Germania (Tabella 2)

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Qualsiasi cosa si pensi del paradigma macroeconomico tedesco, non c’è dubbio che esso sia stato relativamente benefico per le prestazioni economiche della Germania, almeno nel più lungo periodo (Tabella 3). Mentre la crescita della Germania è stata più debole di quella degli Stati Uniti e del Regno Unito, è stata in linea con quella della Francia e migliore che in Italia e in Giappone. Particolarmente impressionante la riduzione della disoccupazione in Germania dal 2005.

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3 – L’eredità di Walter Eucken nel presente

Ad una prima occhiata il particolare paradigma di politica macroeconomica è difficile da spiegare. Gli studenti delle università tedesche leggono gli stessi libri di testo degli altri paesi e il livello avanzato dei consueti modelli DSGE viene insegnato e messo in pratica. Ma dietro l’apparato teorico formale si può identificare uno specifico paradigma di politica economica che è chiamato ‘Ordnungspolitik ’e che in questa forma non esiste in altri paesi.  Pur non essendoci corsi universitari su questo argomento, la ‘Ordnungspolitik’ gioca un ruolo importante nel dibattito accademico tedesco sui temi politici e sulla effettiva politica economica.

Per una comprensione di questo paradigma è utile osservare in modo più ravvicinato i lavori di Walter Eucken (1891-1950). Eucken insegnò all’Università di Friburgo dal 1927 sino alla sua morte ed è considerato alla stregua di una guida spirituale della cosiddetta ‘Scuola di Friburgo’. Le recenti celebrazioni del suo 125° anniversario hanno sottolineato il suo impatto per gli operatori politici dei nostri giorni. Nel suo discorso, Angela Merkel (2016) ha enfatizzato che i principi della Scuola di Friburgo non hanno perso niente del loro rilievo e della loro importanza (4).

La filosofia dell’economia di Walter può essere sintetizzata in un messaggio positivo e in un messaggio negativo (Oliver, 1960). Il messaggio positivo è presentato nei suoi ‘principi costitutivi e regolamentari’. Questi principi, senza entrare nei dettagli, non sembrano molto originali, sono quasi nozioni di cultura generale (5). Come sostiene Oliver (1960), essi sono simili al programma che venne sviluppato dalla Scuola di Chicago, soprattutto da Henry Simons (1948) (6). Di fatto, molti economisti fuori dalla Germania potrebbero più o meno convenire con questi principi come una precondizione per una ottima allocazione delle risorse.

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Per il paradigma di politica macroeconomica, gli elementi più interessanti della filosofia di Eucken riguardano i suoi messaggi negativi. Essi non includono soltanto un rigetto completo della pianificazione centralizzata che era prevalente al tempo in cui Eucken era attivo, ma anche una critica molto forte di quella che lui definisce “la politica della piena occupazione”. Egli usa questa espressione per indicare una politica della finanza pubblica di tipo espansivo e keynesiano, sia pure senza menzionare Keynes. Nelle sue opere Eucken discute soltanto l’esperienza tedesca negli anni ’30, che fu dominata dalla presa del potere del Governo nazista nel 1933. Eucken traccia una linea diretta dalla ‘politica della piena occupazione’ al controllo dei prezzi, al razionamento ed alla pianificazione centralizzata:

“Dunque, la politica della piena occupazione, come la struttura corporativa del mercato del lavoro, consistette in una marcata tendenza verso il controllo centralizzato dell’economia. L’una come l’altra condussero verso un sistema economico instabile con una tendenza a muoversi nella direzione del controllo centrale. Vi furono dunque due forti fattori che spinsero la politica economica tedesca sul sentiero del controllo centralizzato: anzitutto, la formazione di complessivi gruppi di pressione economici e sociali, e secondariamente, la politica della piena occupazione.” (Eucken, 1952°, pag. 60)

Non furono quindi i nazisti che portarono la Germania sotto una dittatura, ma i sindacati (la “struttura corporativa del mercato del lavoro”) e le politiche keynesiane della domanda. La completa ignoranza della situazione politica estrema della Germania negli anni dal 1933 al 1945, diventa anche evidente nell’analisi di Eucken delle conseguenze della politica economica di Hitler:

“Si tratta di una situazione (uno sconvolgimento, P.B) nel quale, sebbene tutti i fattori siano all’opera, le attività umane non sono appropriatamente coordinate e gli investimenti non sono in linea l’uno con l’altro, con il risultato che si formano colli di bottiglia.” (Eucken, 1952°, pag. 80)

È difficile immaginare una descrizione più imbarazzante dell’economia di guerra della Germania. Da questa analisi molto difettosa dell’esperienza tedesca negli anni dal 1933 al 1945, Eucken sviluppa una teoria generale della ‘politica della piena occupazione’.

“Quindi, il nostro riesame dell’esperienza tedesca ci porta ad una conclusione grave e seria: la politica economica si trovò dinanzi ad un dilemma: da una parte, la disoccupazione di massa necessitava di una politica della piena occupazione; dall’altra, la politica della piena occupazione operava per l’instabilità sugli altri mercati, la qualcosa è estremamente pericolosa, e in aggiunta costringeva la politica economica nella direzione della pianificazione centralizzata. Questo dilemma è forse il più cruciale problema economico e sociale del nostro tempo.” (Eucken, 1952 a, pag. 66)

Sulla strada dalla ‘politica della piena occupazione’ alla centralizzazione, Eucken vede un ruolo importante per l’inflazione:    

“Non soltanto le inflazioni distruggono il sistema dei prezzi e di conseguenza tutte le libere caratteristiche dell’ordine economico, non soltanto esse generarono o incoraggiarono in modo decisivo la tendenza verso la pianificazione centralizzata, esse furono anche una precondizione per l’esistenza della pianificazione centralizzata.” (Eucken, 1952°, pag. 73)

La soluzione di Eucken al dilemma è connessa con la sua analisi delle cause principali della deflazione, negli anni dal 1929 al 1933 (7). Dal suo punto di vista, prezzi e salari non erano sufficientemente flessibili:

“Ad esempio, nell’anno della crisi, il 1931, gli imprenditori edili di Berlino dovettero fare i conti con prezzi relativamente rigidi di materiali come l’acciaio ed il cemento, che erano stabiliti dai sindacati, ed anche con salari relativamente stabili, mentre i prezzi delle abitazioni calavano rapidamente.” (Eucken, 1952°, pag. 78)

In aggiunta, il sistema monetario ebbe effetti destabilizzanti sull’economia:

“Quando i prezzi cadono, il denaro si contrae ulteriormente, e così, indefinitamente, la caduta dei prezzi provoca una contrazione della moneta ed una ulteriore caduta dei prezzi.” (Eucken, 1952°, pag. 67)

Questo porta Eucken alla conclusione:

“Si può affermare con certezza che forme instabili dei mercati e dei sistemi monetari sono destinata a condurre ad una depressione e ad una disoccupazione di massa crescenti. Data questa situazione, la politica economica dovrebbe concentrarsi sullo sviluppo di sistemi che conducono all’equilibrio di mercato, e sotto questo aspetto la configurazione del sistema monetario è particolarmente importante.” (Eucken, 1952°, pag.67)

E allorché questo può essere organizzato in modo appropriato, si può raggiungere un equilibrio permanentemente stabile:

“La politica della piena occupazione non sarà allora più necessaria e il grande dilemma sarà superato.” (Eucken, 1952°, pag. 67)

Si tratta di conclusioni impegnative. Esse sono abbastanza in contrasto con la teoria di Eucken sul ciclo economico che egli sviluppa nel suo libro Principi di Economia. In questo libro (Eucken, 1949) egli adotta un punto di vista completamente agnostico. Egli sostiene che le teorie che cercano avanzare affermazioni di carattere generale sui cambiamenti che in modo apparentemente regolare intervengono nello sviluppo economico, sono destinate a fallire (8).

In conclusione, la filosofia economica di Eucken può essere considerata come una antitesi completa a Keynes. Come Riese ha sostenuto (1972), sia Eucken che Keynes erano figli della Grande Depressione (9). Ma mentre Keynes sviluppò una teoria che spiega perché le economie di mercato non si autostabilizzano perfettamente, anche se i prezzi sono pienamente flessibili, Eucken considerò l’instabilità come l’effetto di una insufficiente flessibilità dei prezzi e di un sistema monetario destabilizzante. Quindi, Riese (1972, pag.45) ha ragione quando sostiene che i messaggi di Keynes e di Eucken siano incompatibili (10).

Retrospettivamente, è abbastanza impressionante che Eucken pensasse di poter sviluppare principi economici generali dalla esperienza storica molto particolare della Germania negli anni dal 1933 al 1945 (11). Il fatto che egli non faccia alcun riferimento esplicito alla dittatura nazista ed alle condizioni economiche e politiche molto particolari di un paese che si trovava in una ‘guerra totale’, può esser dovuto dai tempi difficili nei quali stava scrivendo i suoi libri. È anche difficile spiegare perché Eucken non discusse gli scritti di Keynes che vennero pubblicati negli anni ’30, oppure, ad esempio, quelli di Hayek (1929). Di fatto, egli non fa alcun specifico riferimento ai principali economisti del suo tempo o alla vasta letteratura teorica sui cicli economici che era disponibile all’epoca in cui egli lavorò. Peraltro Eucken non fa alcun tentativo di sostenere il suo ragionamento con un qualche materiale statistico. I gravi limiti delle sue analisi e la sua completa inconsapevolezza di tutto ciò, possono essere considerati come un sintomo dell’isolamento degli intellettuali tedeschi sotto l’onnicomprensivo totalitarismo nazista e le devastazioni crescenti della Seconda Guerra Mondiale (12).  Di fatto, Eucken morì così prematuramente nel marzo del 1950, che quasi non ebbe alcuna possibilità discutere i suoi punti di vista con una comunità intellettuale internazionale più ampia.

Se si confrontano le sue anguste analisi macroeconomiche con le teorie organiche di Keynes, Hayek o Schumpeter, non è facile comprendere la sua perdurante popolarità e reputazione in Germania. Soprattutto non c’è dubbio che il suo rozzo rigetto delle ‘politiche della piena occupazione’ sia stato confutato dai fatti. Jewkes (1952, a), che scrisse una introduzione alla traduzione inglese delle sue opere, fece riferimento al relativo successo che ebbero le politiche della piena occupazione degli Stati Uniti e del Regno Unito, pur senza condurre ad un’economia pianificata centralmente. E, da allora, ripetute ‘politiche della piena occupazione’ hanno contribuito alla stabilizzazione macroeconomica nell’economia globale senza portare alla pianificazione centralizzata. Al contrario, le economie a pianificazione centralizzata hanno perso terreno in molti paesi.

La popolarità di Eucken nella Germania degli anni ’50 può essere spiegata per una mancanza di internazionalizzazione della comunità accademica tedesca. Ma oggi è difficile comprendere perché i politici e gli universitari tedeschi lo considerino ancora come un economista di primo piano e perché la sua filosofia ancora conformi il paradigma della macroeconomia tedesca. Una spiegazione potrebbe essere che egli viene semplicemente utilizzato come un simbolo dell’approccio neoliberista e che la maggioranza dei suoi seguaci non ha mai letto i suoi lavori sui temi macroeconomici.

Ma non c’è dubbio che l’eredità di Eucken sia vivissima nel paradigma macroeconomico tedesco, come è stato appena descritto:

-l’avversione di Eucken alle ‘politiche della piena occupazione’ con gli strumenti della politica della finanza pubblica, si riflette nell’approccio tedesco alla politica della finanza pubblica a livello nazionale ed europeo;

-il giudizio negativo di Eucken verso i sindacati ed il corporativismo si riflette nelle proposte di ‘riforme strutturali’ che riducano il potere di contrattazione delle organizzazioni sindacali;

-la teoria di Eucken secondo la quale l’inflazione distrugge ‘tutte le modalità libere dell’ordine economico’ (pag. 73) conforma la posizione tedesca verso la politica monetaria.

 

4 Perché la politica macroeconomica tedesca ha avuto successo?

Il forte sostegno al paradigma anti-keynesiano in Germania può essere spiegato con il discreto successo della prestazione economica dell’economia tedesca dopo la Seconda Guerra Mondiale, ed ancora a partire dalla metà degli anni 2000. Dati i limiti del modello teorico della Ordnungspolitik, questo solleva un evidente enigma. Esso può essere risolto se si mette nel conto la dimensione relativamente ampia dell’economia tedesca e la sua marcata apertura. In termini di PIL la Germania è la terza più grande economia nel gruppo delle economie avanzate (tabella 4).

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Ma in termini di apertura (l’export come percentuale del PIL) la Germania si colloca tra le economie relativamente piccole (Tabella 5). A seguito di questa apertura l’economia tedesca è capace di seguire un approccio di politica macroeconomica passivo, dato che beneficia fortemente delle politiche macroeconomiche perseguite in altri importanti paesi. In altre parole, l’economia tedesca è sostenuta dalle politiche della piena occupazione di altri paesi. Questo si è riflesso in un deficit della finanza pubblica in tutte le altre maggiori economie molto ampio nel periodo dopo il 2007, che contribuì con successo ad evitare il riapparire della Grande Depressione. In altre parole, l’economia tedesca è sorretta dalle politiche di gestione della domanda degli altri paesi che sono pesantemente contestate dagli economisti tedeschi convenzionali.

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Fonti

Bofinger, Peter (2015), ‘German wage moderation and the EZ Crisis’, VoxEU, 30 November

Eucken Walter (1949), Die Grundlagen der Nationalökonomie, 9th edition, 1989, Springer, Berlin, Heidelberg, New York

Eucken Walter (1952a), This Unsuccessful Age or The Pains of Economic Progress, Oxford University Press, New York

Eucken, Walter (1952b), Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 6th edition, J.C.B. Mohr, Tübingen

Hayek, Friedrich A. (1929), Geldtheorie und Konjunkturtheorie, Wien und Leipzig International Monetary Fund (2013), Greece, IMF Country Report No. 13/20

Issing, Otmar (2016), Interview, „Nichts ist in Stein gemeißelt“, Börsen-Zeitung vom 21.01.2016, Nr. 13, p. 7.

Jewkes, John (1952a), Introduction to Walter Eucken, This Unsuccessful Age, Oxford University Press, New York

Merkel, Angela (2016), Rede von Bundeskanzlerin Merkel beim Festakt zum 125. Geburtstag von Walter Eucken am 13. Januar 2016.

Oliver, Henry (1960), ‘German Neoliberalism’, Quarterly Journal of Economics, 74 (1), 117-149

Riese, Hajo (1972), ‘Ordnungsidee und Ordnungspolitik – Kritik einer wirtschaftspolitischen Konzeption‘, Kyklos, 25 (1), 24–48

Sinn, Hans-Werner (2015), ‘The Greek Tragedy’, CESifo Forum Special Issue, Munich 2015

Simons, Henry C. (1948), Economic Policy for a Free Society, Chicago: University of Chicago Press, 1948

Vanberg, Viktor J, (2011), ‘The Freiburg School: Walter Eucken and Ordoliberalism’, Freiburg Discussion Papers on Constitutional Economics

van Suntum, Ulrich, Tobias Böhm, Jens Oelgemöller and Cordelius Ilgmann (2011), ‘Walter Eucken’s Principles of Economic Policy Today’, CAWM Discussion Paper No. 49, August 2011.

 

 

Note

1 – Università di Würzburg e CEPR, membro del Consiglio dei Consulenti economici della Germania.

2 – Questo si riflette nel marchio dello “zero profondo” che descrive il leggero surplus di bilancio del Governo Federale Tedesco a partire dal 2014. Esso è celebrato nei media e nell’opinione pubblica come un risultato epocale.

3 – Un esempio della completa non considerazione degli effetti sul lato della domanda dell’austerità è fornito dalla analisi di Hans-Werner Sinn in “La tragedia greca” (2015, pag.10). Questo lo porta a chiedersi: “A prima vista, sembra inspiegabile che l’economia greca, nonostante il grande aiuto finanziario che ha ricevuto, non sia migliorata ed appaia anzi più debole che mai”. Ma invece di riferirsi agli effetti di un consolidamento del bilancio “senza precedenti” (FMI 2013, pag. 39), egli presenta una strana ricostruzione della “malattia olandese”.

4 – I principi ‘ordoliberali’ (Nota mia: “Ordoliberale” è il termine con il quale si definisce la teoria delle Scuola di Friburgo, e deriva anche dal nome di una rivista di quel gruppo di economisti che esisteva sin dagli anni Venti, “Ordo”) della Scuola di Friburgo non hanno affatto perso significato ed attualità. Molto di quello che resta attuale di questi tempi, è stato costruito con il lavoro di grandi pionieri della disciplina economica, tra i quali senza dubbio un ruolo speciale ebbe Walter Eucken. I suoi ‘principi regolamentari’ sono sempre un aiuto originale, per non perdere la prospettiva del quadro complessivo. Essi hanno organicità e danno orientamento.”

5 – Si veda ad esempio Vanberg (2011, pag. 6): “L’ordoliberismo della Scuola di Friburgo prende le mosse proprio dalla premessa che l’ordine di mercato è un ordine costituzionale, che è definito dal suo modello istituzionale che, in quanto tale, è soggetto ad una scelta (esplicita o implicita) costituzionale. Esso presuppone che le proprietà operative dei processi di mercato dipendono dalla natura dei modelli legali-istituzionali all’interno dei quali essi si collocano, e che il tema di quali regole siano o non siano elementi desiderabili entro tali modelli dovrebbe essere considerato come un tema costituzionale, ovvero nei termini della relativa convenienza di importanti alternative costituzionali”.

6 – Si veda Henry C. Simons, Politica economica per una società libera, Chicago; Edito dalla Università di Chicago, 1948.

7 – Nel suo libro “Grundsätze der Wirtschaftspolitik” (Eucken, 1952b, pag. 309) egli arriva sino al punto di spiegare lo scoppio della Grande Depressione come il risultato della gestione della domanda negli Stati Uniti, nel Regno Unito e in Germania.

8 – “Non si tratta di un normale ciclo della natura. Ciò comporta che le ‘teorie dinamiche’ o le ‘teorie del ciclo economico’ sono destinate a fallire, che le teorie sono giudizi corretti soltanto a proposito di presunti periodici differimenti di una precisa vita economica quotidiana” (virgolette in Eucken).

9 –  Riese (1972, pag. 45): “Mentre Keynes esaminava I principi della teoria neoclassica di quell’epoca, se fossero sufficienti a spiegare il processo economico, e attraverso l’intuizione nella teoria (…..) la risultante attività governativa, Eucken era pieno di orrore per la negatività del mondo e indicava il rifugio nel mito di un Ordine Naturale. Keynes si può dire che sia la risposta anglosassone alla depressione mondiale, Eucken quella tedesca.”

10 – Nel 1960 il Ministro delle Finanze tedesco Karl Schiller provò a raggiungere “una sintesi dell’imperativo di Friburgo e del messaggio keynesiano”. Ma Eucken non avrebbe concordato con quella soluzione.

11 – Questo è anche più stupefacente, se si considera che Eucken (1949, pag. 183) sostiene esplicitamente che gli sviluppi economici dovrebbero essere considerati come aspetti di una concreta situazione storica.

12 – Questo isolamento intellettuale è confermato da Vanberg (2011, pag. 6): “(….) l’ordoliberalismo di Friburgo appare essere una ‘invenzione’ essenzialmente tedesca, per la quale non possono essere individuate significative influenze dirette da parte di altre fonti.”

 

 

 

 

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