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La Cina contro il Washington Consensus, di Adair Turner (da Project Syndicate, 23 ottobre 2017)

 

China vs. Washington Consensus

ADAIR TURNER

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EDINBURGH – In 2013, Chinese President Xi Xinping heartened many Western economists by committing to a “decisive role” for the market within China’s economy. Four years on, expectations of significant market-oriented reform have been dashed, and state influence over the economy has significantly increased. Yet the Chinese economy continues to grow rapidly and will likely continue to do so. If it does, longstanding assumptions about the optimal balance of state and market mechanisms in driving economic development will be severely challenged.

The 2008 financial crisis was a shock to faith in entirely free financial markets. But the neoliberal assumptions underlying the previously dominant “Washington Consensus” continue to inform much Western commentary on China’s economy. Deeper financial market liberalization, it is argued, would better discipline the real economy and lead to more efficient capital allocation. Capital account liberalization would prevent wasteful investment in low-return domestic projects. And reducing the role of dominant state-owned enterprises (SOEs) would unleash innovation and economic dynamism.

But, as Joe Studwell of the China Economic Quarterly argues persuasively in his book How Asia Works, the original East Asian success stories – Japan and South Korea – got rich by ignoring most of this policy prescription. Finance was kept on a tight leash; credit was directed or guided to support specific government-defined industrial objectives; and domestic industry was nurtured behind tariff protection, while being forced to compete aggressively for overseas markets.

China is attempting to follow Japan and South Korea’s path of rapid economic catch-up. But in some ways it faces a more difficult challenge, because its sheer size makes it essential to move away from a predominantly export-driven growth model at an earlier stage of development. To meet that challenge, it seeks to use a pragmatic mix of market incentives and state direction.

Private-sector entrepreneurship plays a vital role. Huge companies such as Tencent and Alibaba are second to none in innovative flair. Chinese bicycle-sharing apps are now being copied in advanced economies. And private companies play world-leading roles in renewable energy and electric vehicles. In part, China is a vibrant capitalist economy.

But huge state-driven infrastructure investment – in excellent subway systems and high-speed rail, for example – creates a powerful platform for modern economic growth within rapidly expanding and well-connected cities. And through the “Made in China 2025” program, China’s leaders are seeking to use state-defined objectives to drive Chinese industry toward higher technology and value-added.

High-priority sectors such as robotics, aerospace, electric vehicles, and advanced medical equipment have been identified; targets for increased spending on research and development have been established; and leading state-owned companies will play a major role, alongside private companies. This is a far cry from the policy prescriptions of the Washington Consensus, but not from the policy mix deployed by South Korea during its period of explosive economic growth in the 1960s and 1970s.

After 2009, meanwhile, higher investment, funded by state banks, played a vital macroeconomic role, maintaining growth in the face of the global economic slowdown. And maintaining an only partly liberalized financial sector, which channels savings to investment at below-market rates, has made it easier to maintain the high investment essential to sustained rapid growth.

The advantages of this policy mix certainly come with significant risks. If the role of the SOEs is extended too far, the private sector will be squeezed out, and the Made in China initiative could easily result in misdirected investments.

Already, credit-fueled real-estate investment has undoubtedly resulted in massive overbuilding in some second- and third-tier cities, with properties held as speculative vehicles rather than to meet real housing needs. The very fact that the banking sector is tightly controlled has fostered dramatic growth in shadow banking activities, creating complex financial instruments and structures eerily reminiscent of those that helped create the 2008 crisis. And the huge increase in leverage – non-financial debt has grown from less than 150% of GDP in 2008 to more than 250% today – might well lead, as People’s Bank Governor Zhou Xiaochuan has just warned, to a “Minsky moment” of evaporating confidence and severe financial stress.

Given these risks, any long-term growth prediction is uncertain, and a significant short-term slowdown may well occur. Indeed, with the 19th National Congress drawing to a close, the Chinese authorities may deliberately engineer a slowdown as part of a strategy to limit further leverage growth. Such a slowdown would have a major depressive impact on the global economy.

But the tools available to China to manage such a slowdown within a “hybrid socialist market economy,” and thus to maintain strong medium-term growth, should not be underestimated. The very fact that most corporate debt is owed by state-owned enterprises to state-owned banks, with only limited links between the Chinese and overseas banking systems, will make it easier to implement a restructuring program for bad debt without provoking a self-reinforcing crisis. Likewise, as China’s demographic profile causes the labor market to tighten sharply, rapidly rising real wages will make it easier to achieve strong growth in domestic demand without excessive credit creation.

So, whatever its short-term prospects, there is a good chance that China’s economy will continue to grow toward middle- and then high-income levels, driven by a mixed market- and state-driven development model. If China had more comprehensively embraced the policy prescriptions implied by the Washington Consensus over the last ten or 20 years, its economic growth would have been considerably slower. The economic theories that underpinned those prescriptions must reckon with that fact – and with China’s likely continued success.

 

La Cina contro il Washington Consensus

di Adair Turner

EDIMBURGO – Nel 2013, il Presidente cinese Xi Xinping rincuorò molti economisti occidentali impegnandosi per un “ruolo decisivo” del mercato nell’economia cinese. Nei quattro anni successivi le aspettative di una riforma significativa orientata al mercato sono state infrante, e l’influenza dello Stato nell’economia è significativamente aumentata. Tuttavia l’economia cinese continua a crescere rapidamente e probabilmente continuerà a farlo nel futuro. Se sarà così, gli assunti di vecchia data sull’equilibrio ottimale dello Stato e dei meccanismi del mercato nel guidare lo sviluppo economico saranno seriamente messi alla prova.

La crisi finanziaria del 2008 fu un trauma per la fiducia verso mercati interamente liberi. Ma gli assunti liberisti che in precedenza stavano dietro il dominante “Washington Consensus” [1] continuano a informare gran parte dei commenti occidentali sull’economia cinese. Si sostiene che una liberalizzazione più profonda del mercato finanziario darebbe una migliore disciplina all’economia reale e porterebbe ad una allocazione più efficiente del capitale. La liberalizzazione del conto capitale impedirebbe gli sprechi negli investimenti sui progetti nazionali a basso rendimento. E riducendo il ruolo delle imprese dominanti di proprietà dello Stato (SOEs) metterebbe in libertà l’innovazione e il dinamismo economico.

Ma, come Joe Studwell della China Economic Quarterly sostiene in modo persuasivo nel suo libro “Come funziona l’Asia”, le originarie storie di successo dell’Asia Orientale – Giappone e Corea del Sud – si sono arricchite ignorando gran parte di queste prescrizioni politiche. La finanza è stata tenuta strettamente al guinzaglio; il credito è stato indirizzato o condotto al sostegno di specifici obbiettivi industriali stabiliti dal Governo e l’industria nazionale è stata fatta crescere dietro la protezione tariffaria, mentre veniva costretta a competere aggressivamente sui mercati esteri.

La Cina sta tentando di seguire il Giappone e la Corea del Sud sul sentiero di una rapida rimonta economica. Ma per alcuni aspetti essa fronteggia una sfida più difficile, perché le sue semplici dimensioni rendono essenziale uscire da un modello di crescita fondamentalmente guidato dalle esportazioni, nel primo stadio dello sviluppo. Per affrontare quella sfida, essa cerca di utilizzare una combinazione pragmatica di incentivi del mercato e di direzione dello Stato.

L’imprenditoria del settore privato gioca un ruolo vitale. Grandi società come Tencent e Alibaba non sono seconde a nessuno come attitudine all’innovazione. Le app cinesi per lo sharing delle biciclette vengono oggi copiate nelle economie avanzate. E le società private giocano ruoli di avanguardia nel mondo nelle energie rinnovabili e nei veicoli elettrici. Per tali aspetti, la Cina è una vivace economia capitalistica.

Ma grandi investimenti infrastrutturali guidati dallo Stato – ad esempio, in eccellenti sistemi di metropolitana e in treni ad alta velocità – creano una piattaforma potente per una crescita economica moderna all’interno di città in rapida espansione e ben interconnesse. E, attraverso il programma “Made in China 2025”, i dirigenti cinesi stanno cercando di utilizzare obbiettivi definiti dallo Stato per guidare l’industria cinese verso una tecnologia più elevata e valore aggiunto.

Settori ad alta priorità come la robotica, l’aereospaziale, i veicoli elettrici e le attrezzature sanitarie avanzate sono stati identificati; obbiettivi per accrescere la spesa sulla ricerca e lo sviluppo sono stati stabiliti e le società di proprietà dello Stato giocheranno un ruolo importante, assieme alle società private. Questa e tutta un’altra cosa rispetto alle prescrizioni del Washington Consensus, ma non rispetto alla combinazione di politiche dispiegate dalla Corea del Sud durante il suo periodo di esplosiva crescita economica negli anni ’60 e ’70.

Dopo il 2009, nel frattempo, investimenti più elevati finanziati da banche statali hanno giocato un ruolo macroeconomico vitale, a fronte del rallentamento dell’economia globale. E il mantenimento di un settore finanziario solo parzialmente liberalizzato, che indirizza i risparmi verso gli investimenti al di sotto dei tassi di mercato, ha reso più facile mantenere gli elevati investimenti essenziali per sostenere una crescita rapida.

I vantaggi di questa combinazione di politiche certamente si accompagnano a rischi significativi. Se il ruolo delle imprese statali viene eccessivamente ampliato, il settore privato sarà schiacciato e l’iniziativa del Made in China potrebbe facilmente risolversi in investimenti mal concepiti.

Gli investimenti nel patrimonio immobiliare alimentati dal credito si sono già indubbiamente risolti in massicce esagerate costruzioni nelle città di secondo e terzo livello, con un le proprietà detenute come veicoli speculativi piuttosto che per far fronte a reali bisogni abitativi. Il fatto oggettivo che il settore bancario sia strettamente controllato ha incoraggiato una crescita spettacolare in attività bancarie ‘ombra’, creando complicati strumenti finanziari e strutture sinistramente simile a quelle che contribuirono a determinare la crisi del 2008. E il grande aumento del rapporto di indebitamento – il debito non finanziario è cresciuto da meno del 150% del PIL nel 2008 a più del 250% di oggi – potrebbe facilmente condurre, come ha appena ammonito il Governatore della Banca del Popolo Zhou Xiaochuan, ad un “momento Minsky” [2] caratterizzato da un dileguarsi della fiducia e da un grave stress finanziario.

Dati questi rischi, ogni previsione sulla crescita di lungo termine è incerta, e un rallentamento significativo nel breve termine può ben determinarsi. In effetti, con il 19° Congresso nazionale che si avvicina, le autorità cinesi possono deliberatamente concepire un rallentamento come parte di una strategia per limitare una ulteriore crescita del rapporto di indebitamento. Un tale rallentamento avrebbe un importante impatto depressivo sull’economia globale.

Ma gli strumenti a disposizione della Cina per gestire un tale rallentamento all’interno di una “economia ibrida socialista e di mercato”, e dunque per mantenere una forte crescita nel medio periodo, non dovrebbero essere sottostimati. Proprio il fatto che la maggior parte del debito delle società sia dovuto da imprese di proprietà dello Stato verso banche di proprietà dello Stato, con connessioni solo modeste tra il sistema bancario cinese e quello estero, renderà più facile mettere in atto un programma di ristrutturazione per i debiti negativi senza provocare una crisi che si autoalimenti. Probabilmente, considerato che il profilo demografico cinese spinge il mercato del lavoro a restringersi bruscamente, salari reali rapidamente crescenti renderanno più facile realizzare una forte crescita nella domanda interna senza eccessiva creazione di credito.

Dunque, qualsiasi siano le sue prospettive a breve termine, c’è una buona possibilità che l’economia cinese continui a crescere verso livelli di medio, e successivamente di alto, reddito, guidata da un modello di sviluppo misto, spinto dal mercato e dallo Stato. Se la Cina avesse abbracciato in modo più completo le prescrizioni di politica implicite nel Washington Consensus nel passato ventennio, la sua crescita economica sarebbe stata considerevolmente più lenta. Le teorie economiche che hanno sostenuto quelle prescrizioni devono tenere in considerazione quel fatto – e il perdurante probabile successo della Cina.

 

 

 

[1] Il concetto e il nome Washington Consensus vennero presentati per la prima volta nel 1989 da John Williamson, un economista dell’istituto Peterson per l’economia internazionale, un think tank economico internazionale con sede a Washington D.C. Williamson usò questo termine per riassumere i temi in materia di consulenza amministrativa condivisi in quegli anni da tutte le istituzioni di Washington come il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale e il Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti d’America che si credevano necessari per il riassesto dell’America latina dalle crisi economiche e finanziarie degli anni ottanta.

Il consensus come inizialmente stilato da Williamson includeva 10 larghi gruppi di suggerimenti in materia economica relativamente specifici:

  • Una politica fiscalemolto disciplinata volta a evitare forti deficit fiscali rispetto al prodotto interno lordo
  • Il riaggiustamento della spesa pubblicaverso interventi mirati: si raccomanda di limitare “i sussidi indiscriminati” e di favorire invece interventi a sostegno della crescita e delle fasce più deboli, come le spese per l’istruzione di base, per la sanità di base e per lo sviluppo di infrastrutture
  • Riforma del sistema tributario, volta all’allargamento della base fiscale (intesa come somma globale delle singole basi imponibili) e all’abbassamento dell’aliquotamarginale
  • Tassi di interessereali (cioè scontati della componente puramente inflativa) moderatamente positivi
  • Tassi di cambiodella moneta locale determinati dal mercato
  • Liberalizzazionedel commercio e delle importazioni, in particolare con la soppressione delle restrizioni quantitative e con il mantenimento dei dazi ad un livello basso e uniforme
  • Apertura e liberalizzazione degli investimentiprovenienti dall’estero
  • Privatizzazionedelle aziende statali
  • Deregulation: abolizione delle regole che impediscono l’entrata nel mercato o che limitano la competitività, eccetto per quel che riguarda le condizioni di sicurezza, di tutela dell’ambiente e di tutela del consumatore e un discreto controllo delle istituzioni finanziarie
  • Tutela del diritto di proprietà privata

(Wikipedia)

[2] Hyman Philip Minsky (Chicago23 settembre 1919 – 24 ottobre 1996) è stato  un economista statunitense, collocabile vicino al filone dei post-keynesiani, noto per la sua teoria dell’instabilità finanziaria e sulle cause delle crisi dei mercati. Nel suo libro principale (Keynes e l’instabilità del capitalismo, 2008) ha studiato i processi di finanziarizzazione dell’economia, della creazione di bolle speculative e delle successive crisi, come fenomeni caratteristici delle società capitalistiche, alla luce di una lettura keynesiana del funzionamento dei meccanismi economici. Probabilmente è la figura principale di economista keynesiano degli ultimi decenni, ampiamente sottovalutato, sino almeno alla crisi finanziaria del 2008. Un economista italiano che sottolineò la sua importanza fu Silvano Andriani, nel suo importante  “L’ascesa della finanza”, del 2006.

 

 

 

 

 

 

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