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Oltre la disoccupazione, di Michael Spence (da Project Syndicate, 28 maggio 2019)

 

May 28, 2019

Beyond Unemployment

MICHAEL SPENCE

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MILAN – For much of the post-World War II period, economic policy has focused on unemployment. The massive job losses of the Great Depression – reversed only when World War II, and the massive debt accumulated to finance it, kick-started economic growth – had a lasting impact on at least two generations. But employment is just one facet of welfare, and in today’s world, it is not enough.

The growth patterns between WWII and about 1980 were largely benign. There were recessions, but unemployment remained low. Labor’s share of income rose gradually, with middle-income groups, in particular, achieving greater prosperity and upward mobility. In the United States and elsewhere, the central bank’s mandate was straightforward: maintain full employment and keep inflation under control.

This unemployment-focused mindset endures today. It is reflected, for example, in discussions on artificial intelligence and automation, which increasingly focus on fears of technological unemployment. The US economy is considered to be relatively healthy, because unemployment is at historical lows, growth is moderate, and inflation is subdued.

But the benign growth patterns of a few decades ago no longer exist. To be sure, there are economies whose principal problems do lie in growth and employment. In Italy, for example, GDP growth has been negligible for two decades, and unemployment remains high, at over 10%, with youth unemployment standing at nearly 30%. Similarly, in early-stage developing economies, the main overriding goal of policy is employment growth, in order to provide opportunities to young people entering the labor market and to the poor and underemployed in traditional sectors.

Jobs, however, are just the first step. In modern economies, employment challenges are multidimensional, with employed people harboring major concerns in a wide range of areas, including security, health and work-life balance, income and distribution, training, mobility, and opportunity. Policymakers should thus be looking beyond simple measures of unemployment to consider the many dimensions of employment that affect welfare.

Consider job security. In periods of rapid structural change, jobs are created, destroyed, and transformed, and the skills demanded of the labor force change. Even with supportive policies and programs, this generates insecurity; matters become much worse when the government leaves the stage.

Even when workers have not lost their jobs, their welfare may be undermined by the fear that they will. After all, at a time of increasingly extreme levels of wealth inequality, relatively few have the capacity to self-insure against employment and income shocks or to invest heavily in retraining. According to a recent survey by the US Federal Reserve, four in ten American adults wouldn’t be able to cover an unexpected $400 expense with cash.

In this context, the design and coverage of social security systems and social services become even more important. Yet, far from bolstering social safety nets, some governments and companies are trying to save money by outsourcing functions relating to benefits like health care, pensions, and unemployment insurance.

Another dimension of the employment challenge is income. A pattern of increasing job and income polarization has been documented in most, if not all, developed economies, driven partly by the growing gap between (rising) productivity and (stagnant) compensation for many low- and middle-income jobs.

With many lower-skill jobs having moved abroad or been automated, the supply of labor for non-automatable work in non-tradable economic sectors has expanded. The lower marginal product of lower-skill labor, together with the decline in effective collective-bargaining mechanisms, has helped to fuel income inequality. While countermeasures, such as redistributive tax policies, have mitigated the trend somewhat in some countries, they have not reversed it.

A third dimension of the employment challenge is fairness. Most people understand that market-based economies do not produce entirely equal outcomes, owing to differences in capabilities and preferences. But broad acceptance of inequality requires that it be moderate and merit-based. Extreme inequality based on privileged, non-merit-based access to opportunities and compensation – something that can be seen in many countries today – is socially corrosive.

This is closely linked to a fourth issue: prospects for upward mobility. To some extent, inequality of opportunity may be overstated nowadays, at least in the US. It is widely assumed that once a person manages to join a particular network – say, by attending an Ivy League university – their access to job opportunities and thus their prospects of social and economic advancement are substantially improved.

There is undoubtedly some truth to this. Markets do have network structures, which may not appear in most models but matter in almost every sphere. Some of these structures – such as mechanisms for transmitting reliable information – are benign. Others – such as those rationed according to social class or, today, wealth – are more problematic.

For example, as the recent college admissions scandal involving eight prestigious US universities shows, wealthy parents have been able to buy their children’s way into the educational elite. But while a degree from a top university can open doors, whether by signaling extraordinary ability or conferring membership in influential alumni networks, that is far from the only way to gain access to valuable opportunities.

In the US, in particular, there are a large number of quality institutions of higher education, both public and private, with distinguished graduates in a wide range of areas, from business to the arts to education. The pathways to opportunity are thus not nearly as narrow as many seem to believe.

This is not to say that declining upward mobility, both relative to the past and compared with other Western countries, is not a problem. On the contrary, there has been useful research into the causes of this trend, and this research should inform policy.

And that is precisely the point: there are no simple solutions. One figure – the share of people with jobs – can no longer be considered sufficient to measure the health of an economy, let alone the wellbeing of its labor force. That will require a nuanced approach that addresses the many dimensions of employment that affect human welfare.

 

Oltre la disoccupazione,

di Michael Spence

 

MILANO – Per gran parte del periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale, la politica economica si è concentrata sull’occupazione. La perdita massiccia di posti di lavoro della Grande Depressione – che si invertì solo quando la Seconda Guerra Mondiale, e il massiccio debito che venne accumulato per finanziarla, diede l’impulso per la crescita dell’economia – ebbe un impatto che durò per quasi due generazioni. Ma l’occupazione è solo un aspetto del benessere, e nel mondo odierno non è sufficiente.

I modelli di crescita tra la Seconda Guerra Mondiale e circa il 1980 furono ampiamente positivi.  Ci furono recessioni ma la disoccupazione rimase bassa. La quota di reddito dei lavoratori crebbe gradualmente, con in particolare i gruppi di medio reddito che realizzarono una maggiore prosperità e mobilità verso l’alto. Negli Stati Uniti e altrove, il mandato per le banche centrali era chiaro: mantenere la piena occupazione e tenere sotto controllo l’inflazione.

Questa mentalità concentrata sulla disoccupazione resiste ancora oggi. Essa si riflette, ad esempio, nei dibattiti sulla intelligenza artificiale e l’automazione, che sempre più si concentrano sulla disoccupazione tecnologica. L’economia statunitense è considerata relativamente in salute, giacché la disoccupazione è ai minimi storici, la crescita è moderata e l’inflazione è controllata.

Ma gli schemi di crescita favorevole di alcuni decenni orsono non esistono più. Certamente, ci sono economie il cui problemi principali consistono nella crescita e nell’occupazione. Ad esempio, in Italia la crescita del PIL è stata trascurabile per due decenni e la disoccupazione rimane elevata, a circa il 10%, con una disoccupazione giovanile che si attesta quasi al 30%. In modo simile, nelle economie in via di sviluppo ai primi stadi, il principale obbiettivo prioritario della politica è la crescita dell’occupazione, allo scopo di fornire opportunità ai giovani che entrano nel mercato del lavoro, ai poveri e ai sottooccupati dei settori tradizionali.

I posti di lavoro, tuttavia, sono solo il primo passo. Nelle economie odierne, le sfide dell’occupazione sono multidimensionali, con le persone occupate che nutrono preoccupazioni in una vasta gamma di settori, inclusa la sicurezza, la salute e l’equilibrio tra vita e lavoro, il reddito e la distribuzione, la formazione, la mobilità e le opportunità. Le autorità dovrebbero, guardare oltre i semplici dati sulla disoccupazione, per considerare le molteplici dimensioni dell’occupazione che interessano il benessere collettivo.

Si consideri la sicurezza del posto di lavoro. In periodi di rapidi mutamenti strutturali, i posti di lavoro vengono creati, distrutti e trasformati, e la professionalità ha richiesto cambiamenti nella forza lavoro. Persino con politiche e programmi di sostegno, questo genera insicurezza; le cose diventano assai peggiori quando i Governi escono di scena.

Persino nel caso nel quale i lavoratori non perdano i loro posti di lavoro, il loro benessere può essere messo a repentaglio dal timore di perderli. Dopo tutto, in un’epoca di livelli sempre più gravi di ineguaglianza nella ricchezza, sono relativamente pochi quelli che hanno la possibilità di assicurarsi dai pericoli per l’occupazione e il reddito o di investire in modo cospicuo nell’aggiornamento della formazione. Secondo un recente studio della Federal Reserve degli Stati Uniti, quattro adulti americani su dieci non sarebbero nelle condizioni di coprire con soldi propri una spesa inattesa di 400 dollari.

In un contesto del genere, la configurazione e la copertura dei sistemi di sicurezza sociale e dei servizi sociali divengono ancora più importanti. Eppure, lungi dal rafforzare le reti della sicurezza sociale, alcuni Governi e imprese stanno cercando di risparmiare soldi esternalizzando funzioni relative a sussidi come l‘assistenza sanitaria, le pensioni e l’assicurazione di disoccupazione.

Un’altra dimensione della sfida dell’occupazione è il reddito. Uno schema di accrescimento dei posti di lavoro e di polarizzazione del reddito è stato documentato nella maggioranza, se non in tutte, le economie avanzate, in parte provocato da un crescente divario tra la produttività (crescente) e i compensi (stagnanti) per molti lavori a basso e medio rendimento.

Con molti posti di lavoro a più bassa competenza che si sono spostati all’estero o si sono automatizzati, l’offerta di lavoro per attività non automatizzabili in settori economici non interessati dal commercio internazionale si è ampliata. Il più basso prodotto marginale del lavoro a minore professionalità, assieme al declino di meccanismi efficaci di contrattazione collettiva, ha contribuito ad alimentare l’ineguaglianza dei redditi. Se contromisure, quali le politiche fiscali redistributive, hanno in qualche modo mitigato la tendenza in alcuni paesi, non l’hanno invertita.

Una terza dimensione della sfida dell’occupazione è l’equità. Molte persone comprendono che le economie basate sul mercato non producono risultati del tutto equi, a seguito delle differenze nelle capacità e nelle preferenze. Ma una generale accettazione dell’ineguaglianza richiede che essa sia moderata e basata sul merito. Una estrema ineguaglianza basata sull’accesso privilegiato e non fondato sul merito alle opportunità ed ai compensi – circostanza che può essere oggi osservata in molti paesi – è socialmente corrosiva.

Questo è strettamente collegato ad un quarto tema: le prospettive di mobilità verso l’alto. In qualche misura, ai giorni nostri l’ineguaglianza delle opportunità può essere sopravvalutata, almeno negli Stati Uniti. In generale si considera che allorché una persona riesce a raggiungere particolari circuiti – ad esempio, frequentando le Università migliori – il suo accesso alle opportunità di lavoro e quindi le sue prospettive di avanzamento economico e sociale vengono sostanzialmente migliorate.

In questo c’è indubbiamente del vero. I mercati hanno senza dubbio strutture di rete, che possono non apparire nella maggioranza dei modelli, ma contano in quasi tutte le sfere. Alcune di queste strutture – come i meccanismi di trasmissione di informazioni affidabili – sono positive. Altre – come quelle distribuite secondo la classe sociale o, ai giorni nostri, la ricchezza – sono più problematiche.

Ad esempio, come dimostra lo scandalo recente delle ammissioni alle università che ha coinvolto otto prestigiose istituzioni statunitensi, genitori facoltosi hanno potuto acquistare l’accesso alla elite educativa per i loro figli. Ma mentre una laurea di una università prestigiosa può aprire le porte, sia segnalando una capacità straordinaria che fornendo la partecipazione a influenti circuiti per gli allievi, questo è lungi dall’essere l’unico modo per guadagnare l’accesso a opportunità di valore.

In particolare, negli Stati Uniti c’è un largo numero di istituti di qualità dell’istruzione superiore, sia pubblica che privata, con laureati di buon livello in una vasta gamma di settori, dall’economia e dalle arti sino all’istruzione. Le strade per avere opportunità non sono dunque così ristrette come molti sembrano credere.

Con questo non si vuol dire che un calo della mobilità verso l’alto, sia in confronto con il passato che con altri paesi occidentali, non sia un problema. Ci sono state, al contrario, utili ricerche sulle cause di questa tendenza, e queste ricerche dovrebbero ispirare la politica.

E questo è esattamente il problema: non ci sono soluzioni semplici. Un singolo dato – la percentuale di persone con posti di lavoro – non può più essere considerato sufficiente a misurare la salute di un’economia, per non dire il benessere della sua forza lavoro. Ciò richiederà un approccio sofisticato che si rivolga alle molte dimensioni dell’occupazione che influenzano il benessere umano.

 

 

 

 

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