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I pericoli sottovalutati della ‘fase uno’ dell’accordo tra Stati Uniti e Cina, di Chad P. Bown (Peterson Institute for International Economics, 21 gennaio 2020))

 

January 21, 2020

Unappreciated hazards of the

US-China phase one deal

Chad P. Bown (PIIE)

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The centerpiece of President Donald Trump’s much anticipated “phase one” trade agreement with China, signed January 15, is a commitment by Beijing to import an additional $200 billion worth of American goods and services over the next two years. Trump is certain to cite that pledge time and again in his re-election campaign. Many experts were, of course, quick to note that China’s promised purchases are bound to fall short. In fact, a close look at the data—presented below—shows that the numbers are even more unrealistic than first believed.

That matters, because with unrealistic export targets, the deal may be doomed from the start. Other beneficial aspects of Chinese commitments in the agreement could be put in peril. Even worse, hostilities might renew, leading to a reescalation of trade tensions currently on hold.

Fortunately for the White House, the deal is structured so that the evidence of shortfalls in those Chinese purchase pledges won’t be clear until after the presidential election in November 2020. But anyone who cares about establishing a stable and productive relationship between the world’s two largest economies should be concerned.

The phase one deal has many novel aspects. At the signing ceremony, for example, Trump’s US trade representative (USTR), Robert Lighthizer, respectfully reminded everyone that the United States and China have “two very different economic systems” and that new “trade rules and practices” must “allow us both to prosper.”

But many of these new rules and practices amount to a step backward for the global trading system. Notably, the agreement’s Chapter 6 on Expanding Trade tackles only the one-sided problem of insufficient US exports to China. It does so without mentioning “tariffs.” This was surprising, of course, because Trump’s trade war resulted in Beijing imposing retaliatory tariffs that continued to cover 56.7 percent of US exports to China as of the deal’s signing.

The $200 billion purchase pledge reflects an alternative “managed trade” approach to expanding US exports. Rather than tackling specific Chinese tariff or nontariff barriers, the agreement mostly emphasizes outcomes. China must meet specific US export targets or face the consequences.

The real problem with managed trade is that it may divert, rather than expand, international commerce. For example, China could purchase more American soybeans by cutting back on imports of oilseeds from Brazil. At the same time, Beijing may choose to import significantly less of the tens of billions of dollars of American exports that are not covered by the legal agreement. In the end, mismanaging trade could hurt unwitting American companies as well as third countries.

Sound complicated? What follows is a closer analysis of the actual agreement and exploration of some of the unintended consequences of managing trade.

WHAT THE AGREEMENT COMMITS CHINA TO BUY IS UNREALISTIC

Chapter 6 of the agreement contains legal commitments for China to make additional purchases of US exports in both 2020 and 2021 that would total $200 billion, split across the two years.[1] China would increase its imports of only certain US goods and services by $76.7 billion in 2020 and by $123.3 billion in 2021 from the 2017 pre-trade war baseline level of $134.2 billion (figure 1).

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Chapter 6 does not cover all US exports of goods and services to China. That covered sectors add up to only $134.2 billion of the $185.8 billion of total US exports to China in 2017 implies that $51.6 billion of US export products to China are not covered by this agreement on expanding trade. (More on the unintended consequences of this omission below.)

PUTTING THE MAGNITUDE OF THE US EXPORT TARGETS IN PERSPECTIVE

China’s commitment is to increase purchases from the United States valued at $134.2 billion in 2017 to a level of $210.9 billion by 2020 and $257.5 billion in 2021.

If fulfilled, the deal would result in a 92 percent increase—a near doubling—of US exports to China of the covered products between 2017 and 2021. This works out to US export growth of 18 percent on an annualized basis over 2017-21. For perspective, US export growth to China averaged only 21 percent per year when China’s economy was booming at more than 10 percent annually over 2000-07. With China’s economy currently growing much more slowly, for reasons unrelated to the trade war, sustaining 18 percent annual export growth over a four-year period would be a challenge.

But then there are the consequences of Trump’s trade war. The actual starting point to reignite US exports is January 2020. The American companies and farmers tasked with meeting the new targets have suffered through two damaging years of tariffs since those robust export numbers of 2017. US exports to China through 2019 are currently estimated to be $20 billion lower than in 2017.[2]

Thus, China is not being asked to increase imports from the United States by $200 billion over four years (2017-21). It’s even more unrealistic. Beijing must now suddenly increase purchases by $240 billion over two short years (2019-21)—by $96.7 billion in 2020 and by $143.3 billion in 2021.[3]

One potential political benefit of Trump’s deal is its timing. The American public will be unlikely to evaluate whether China has even met the 2020 target until well after the November presidential election. The official US trade statistics for 2020 won’t be available until March 2021.

At the same time, the clock is ticking. Failure to meet the target could result in American retaliation. The phase one agreement also contains a unique and unprecedented dispute settlement chapter with two key elements.[4] The first is a process of bilateral consultations if, say, China has not lived up to the targets. There is no outsourcing of disputes to third party arbitrators, as exists in other agreements, such as the World Trade Organization (WTO) or the US-Mexico-Canada Agreement (USMCA).

Ultimately, if USTR believes China has not purchased the amounts inscribed in Chapter 6 of the agreement, then the second part kicks in—a proportionate US retaliation. Again, USTR, not a neutral third party, would unilaterally determine the level of that retaliation.

While China has agreed to this process, the agreement does contain a termination clause. China can pull out of the deal if it feels USTR has pushed disputes too far. Thus, conflict outside of the agreement—a potential reintroduction of tens of billions of dollars of additional tariffs—could resume at any time.

US EXPORT TARGETS CONFRONT ECONOMIC REALITY

Within the overall target of hundreds of billions of dollars of additional US exports to China in 2020 and 2021, there are four explicit subtargets for covered products in the manufacturing, agricultural, energy, and services sectors. A decomposition by sector reveals why achieving the growth target is so difficult (figure 2).

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Consider each of the four subtargets for 2021 against two simple forecasting benchmarks designed to highlight important countervailing macroeconomic forces. The first is if the pre-2017 US export trend had continued unimpeded through 2021 (blue dotted line). The second is if Chinese demand for imports from the United States over 2017-21 grew at the same rate as overall Chinese demand, measured by Chinese GDP growth (orange dotted line).[5] Implicit is the charitable assumption that there was no trade war, and thus no extra Chinese retaliatory tariffs to constrain US exports in 2018 and 2019. Even then, the targets look extraordinarily ambitious.

Take the agricultural products covered by the agreement (figure 2a). The deal commits China to a $19.5 billion increase in agricultural trade from 2017 to 2021, arriving at $40.4 billion in annual US farm exports to China in 2021. Projecting trade based on Chinese economic growth between 2017 and 2021 suggests $28.8 billion of US exports of covered agricultural products in 2021, a shortfall of $11.7 billion relative to the legal agreement’s target. The alternative, simple trend projection leaves an even bigger US export shortfall of $24.8 billion in 2021.

Similar export shortfalls arise in manufacturing and energy. Of the four sectors, services may get closest to its target (figure 2d).

Aggregating the sectoral shortfalls provides little reason for optimism that the overall US export target of $257.5 billion in 2021 can be met. Forecasting based on expected Chinese economic growth results in an expected US export shortfall of $73 billion in 2021 relative to the target. Alternatively, if US exports continue on their pre-2017 trends, there is a shortfall of $99.6 billion in 2021.

Finally, consider the implications of using Chinese import statistics, as opposed to US export statistics, to evaluate these projections. The agreement text allows for possible use of either country’s reported trade statistics.[6]

The broad qualitative pattern of results in figure 2 is unchanged when relying on Chinese import statistics. Though not unique to the US-China relationship, Chinese import statistics tend to report more trade than the US export data. The magnitudes of the expected shortfalls are a bit smaller, partly reflecting higher baseline levels of 2017 Chinese import data.[7] Yet, the total expected shortfalls remain sizable.

CHINA COULD DIVERT IMPORTS AWAY FROM OTHER FOREIGN SOURCES TO TRY TO MEET SOME US TARGETS

To overcome these strong economic forces, China could take action. Yet, specific Chinese policy changes that would liberalize trade and reduce barriers are mostly not mentioned in the text of the agreement, especially for manufacturing and energy.[8]

The resulting managed trade approach thus creates problems for the trading system. It incentivizes Beijing to shift purchases away from other foreign suppliers and toward the United States to overcome the shortfalls anticipated in figure 2. Trading partners are right to be wary, and their concerns vary depending on the covered product category (figure 3). [9]

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Take oilseeds, which includes soybeans, the largest US farm export (figure 3a). US exports to China in 2017 were $13.9 billion, more than one-third of China’s imports in the sector. Expanding US soybean exports could come at the expense of countries like Brazil and Argentina. Increased US exports of cereals—sorghum, wheat, and corn—could hurt Australia, Vietnam, or Thailand. Export of seafood products like fish and lobster could pull Chinese demand away from Russia or Canada.

Or consider the manufacturing products covered by the agreement (figure 3b). US exports of motor vehicles to China in 2017 were $13 billion, roughly one-fourth of China’s imports in the sector. The United States could expand car exports at the expense of the European Union (EU) or Japan. Aircraft orders from Boeing might increase to the detriment of the EU’s Airbus. Additional US industrial machinery exports could reduce Chinese trade with the EU, Japan, and Korea, and in pharmaceuticals the EU and Switzerland could be squeezed out.

In almost all categories of energy, except refined products, the United States exports relatively little to China (figure 3c). But additional US exports of coal could affect Australia and Indonesia. More US liquified natural gas to China could hurt exporters in Australia and Qatar.

This agreement may test the exports of many countries to China, several of which are traditional US allies (figure 4). The new EU trade commissioner, Phil Hogan, has already indicated that “if there’s a WTO compliance issue, of course we will take a case.” Such a WTO dispute, if brought, would most likely confront China—and not the United States—for failing to adhere to the most-favored nation principle of nondiscriminatory treatment of imports.[10]

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INCOMPLETENESS OF TRUMP’S MANAGED TRADE DEAL COULD HURT OTHER AMERICAN EXPORTERS

Surprisingly, China apparently won’t receive credit for US export growth in goods or services not covered by the legal agreement. The legal text also does not seem to contain any penalties for China if US exports of those uncovered products were to fall. Put differently, 28 percent of US exports to China, $51.6 billion of American exports in 2017 (see again figure 1), are not covered by the official managed trade part of the agreement (Chapter 6).

Thus, in legal terms, China has little incentive to import those $51.6 billion of uncovered products from the United States in 2020 or 2021. To compensate angry trading partners aggrieved because of the trade diversion (see again figures 3 and 4), China could purchase more uncovered products from them and reduce imports from the United States. That would be painful for American companies and workers whose products Trump has chosen not to put into this agreement.

Going to such lengths may seem ludicrous, but once the door to managed trade has been opened, this is how it can work.

EVEN MORE ECONOMIC AND POLICY FORCES ARE AT WORK AGAINST TRUMP’S EXPORT TARGETS

There are at least five other economic and policy-related reasons to be skeptical of a sudden massive US export boom to China.

Uncertainty remains a lingering problem. By nodding to a “phase two,” even Trump acknowledges that major areas of conflict remain untouched by his deal. Industrial subsidies and state-owned enterprises are unresolved sources of tension between “two very different economic systems.” Trump’s trade approach has created an unprecedented environment in which American companies and workers are unsure about what markets will be open to them in the future.[11] Knowing that information affects their investment decisions. American farmers who lost their exports to China have been burned in two consecutive growing seasons. Will they really scale up purchases of seed, fertilizer, and capital equipment in early 2020 and plant for sales to China that may not be delivered until after the election?

Second, the US government is quickly further restricting its export control regime on national security grounds, limiting sales of many technology and telecommunications products for which there is considerable demand in China. China cannot increase imports of products that the United States refuses to export.

Third, the trade war may be contributing to China’s growth slowdown. In July 2019 especially, Trump was bragging about how his tariffs were hurting the Chinese economy, causing growth to slow and unemployment to rise. To meet his export targets, Trump might now like China to have a booming economy and become a massive source of demand for American products. Yet, he has imposed even more tariffs since July, most of which remain in place.

Fourth, Beijing’s tariff retaliation during the trade war led some Chinese buyers to sever ties with American suppliers and establish new arrangements with companies or farmers elsewhere. Switching back would be costly, and private Chinese companies may not be willing to do it.

Finally, intervening events have reduced Chinese demand for certain key American products. China’s need for American soybeans will be down, given the impact of the African swine fever outbreak on China’s supply of pigs, a major consumer of soybeans as feed.

FAILURE TO MANAGE TRADE EXPECTATIONS

Trump’s phase one deal with China was extraordinarily incomplete. US tariffs on hundreds of billions of dollars of trade remain in place. The agreement did not even touch major systemic issues behind the trade war, such as China’s subsidies and state-owned enterprises.

But even the most heralded part of the agreement—China committing to purchase an additional $200 billion of US exports over the next two years—appears precarious. Unrealistic export targets may imperil not only trade peace but also the trade progress required to tackle the legitimate concerns in the US-China trade relationship.

NOTES

  1. 1. The terms of “Expanding Trade” are legally codified in Chapter 6 with the specific coverage of product categories and Harmonized Tariff Schedule (HTS) codes listed in Annex 6.1.
  2. 2. These are preliminary estimates as, at the time of writing, 2019 data were still missing for December (US goods exports to China) and the fourth quarter (US services exports to China).
  3. 3. While Annex 6.1 indicates US exports of the covered products to China should increase by $123.3 billion in 2021 from 2017 levels, the reality is China is expected to increase purchases by $143.3 billion in 2021 from 2019 levels. This is therefore an increase of 105 percent over two years, not a 92 percent increase over four years.
  4. 4. See Chapter 7 on Bilateral Evaluation and Dispute Resolution.
  5. 5. Chinese demand growth is measured by Chinese GDP growth, where growth for 2020 and 2021 is based on the International Monetary Fund’s projections in the World Economic Outlook Database (October 2019). Both Chinese GDP and US export growth for these projections are in nominal terms. The other model is based on a linear US export trend from 2012 to 2017.
  6. 6. Chapter 6, Article 6.2.6 states, “Official Chinese trade data and official U.S. trade data shall be used to determine whether this Chapter has been implemented. If an analysis of the respective trade data gives rise to conflicting assessments of whether this Chapter has been implemented, the Parties shall engage in consultations.”
  7. 7. While not shown here, estimates of figure 2 based on Chinese import data are illustrated in the Excel underlying data file posted at the bottom of this blog post.
  8. 8. In contrast, Chapter 3 on Trade in Food and Agricultural Products describes specific Chinese commitments to address certain regulatory problems in agricultural trade, including allowing in American poultry and beef products, long shut out of the Chinese market despite long-resolved concerns about American outbreaks of avian influenza and mad cow disease. Chapter 4 on Financial Services describes specific Chinese commitments to improve US exports of electronic payment services (Visa, Mastercard, and American Express), banking services, credit rating agencies, financial asset management, insurance, securities, fund management, and futures services. Chapters 1 and 2 focus on Chinese protection of intellectual property and treatment of foreign investment.
  9. 9. Chinese data on services imports from third countries are not sufficiently disaggregated to construct this analysis for the covered services subsectors described in the agreement.
  10. 10. A similar type of dispute arose in the 1980s under the General Agreement on Tariffs and Trade. The European Economic Communities filed a case against Japanafter it agreed to undertake a voluntary import expansion of American semiconductors demanded by the United States.
  11. 11. See Scott Baker, Nicholas Bloom, and Steven Davis, “The extraordinary rise in trade policy uncertainty,” VoxEU.org, September 17, 2019.

 

 

I pericoli sottovalutati della ‘fase uno’ dell’accordo tra Stati Uniti e Cina,

di Chad P. Bown (Peterson Institute for International Economics)

 

L’elemento principale della tanto attesa “prima fase” dell’accordo commerciale del Presidente Donald Trump con la Cina è un impegno da parte di Pechino a importare nei prossimi due anni beni e servizi americani per un valore di 200 miliardi di dollari. È certo che Trump citerà quell’impegno ripetutamente nella sua campagna elettorale. Ovviamente, molti esperti non ci hanno messo molto ad osservare che i promessi acquisti da parte della Cina sono destinati ad essere inferiori. Di fatto, un’occhiata ravvicinata ai dati – rappresentata qua sotto – mostra che i numeri sono persino meno realistici di quanto non si riteneva inizialmente.

Ciò è importante, perché con obbiettivi di esportazioni irrealistici, l’accordo può essere sin dagli inizi destinato all’insuccesso. Altri aspetti favorevoli degli impegni cinesi nell’accordo potrebbero essere messi a rischio. Peggio ancora, potrebbero rinnovarsi ostilità, portando ad una nuova scalata delle tensioni commerciali attualmente in sospeso.

Fortunatamente per la Casa Bianca, l’accordo è strutturato in modo tale che le prove di disavanzi in quegli impegni cinesi agli acquisti non saranno chiare se non dopo le elezioni presidenziali del novembre 2020. Ma chiunque si preoccupi di dare fondamento ad una relazione stabile e produttiva tra le due maggiori economie del mondo ha di che preoccuparsi.

La “fase uno” dell’accordo ha molti aspetti innovativi. Nella cerimonia della sottoscrizione, ad esempio, il rappresentante commerciale statunitense di Trump, Robert Lighthizer, ha rispettosamente ricordato a tutti che Stati Uniti e Cina hanno “due sistemi economici molto diversi” e che “nuove regole e pratiche commerciali” devono “consentire a entrambi di prosperare”.

Ma molte di queste nuove regole e pratiche consistono in un passo indietro per il sistema commerciale globale. In particolare, il Capitolo Sesto dell’accordo sulla Espansione dei Commerci affronta soltanto il problema unilaterale delle insufficienti esportazioni statunitensi in Cina. Esso lo fa senza alcun riferimento alle “tariffe”. Questo, ovviamente, è apparso sorprendente perché la guerra commerciale di Trump ha prodotto l’imposizione di tariffe ritorsive da parte di Pechino che hanno continuato a riguardare il 56,7 per cento delle esportazioni statunitensi in Cina, anche dopo la firma dell’accordo.

I 200 miliardi di dollari di promessa di acquisto riflettono un approccio alternativo di “gestione del commercio”, ai fini della espansione delle esportazioni statunitensi. Piuttosto che affrontare particolari tariffe cinesi o barriere non tariffarie, l’accordo pone il massimo accento su risultati. La Cina deve venire incontro agli specifici obbiettivi di esportazione degli Stati Uniti o affrontarne le conseguenze.

Il vero problema con il ‘commercio gestitoì è che esso può dirottare, anziché espandere, il commercio internazionale. Ad esempio, la Cina potrebbe acquistare più soia dagli Stati Uniti tagliando le importazioni di semi oleosi dal Brasile. Nello stesso tempo, Pechino può scegliere di importare una quantità sostanzialmente inferiore delle decine di miliardi di dollari di esportazioni americane che non sono protette dall’accordo legale. Alla fine, un commercio mal gestito potrebbe danneggiare le società americane inconsapevoli come i paesi terzi.

Sembra complicato? Quella che segue è una analisi più ravvicinata dell’accordo effettivo ed una esplorazione di alcune conseguenze indesiderate del ‘commercio gestito’.

Quello che l’accordo impegna la Cina ad acquistare non è realistico

Il Sesto Capitolo dell’accordo contiene impegni legali per la Cina a fare acquisti aggiuntivi di esportazioni statunitensi sia nel 2020 che nel 2021 per un totale di 200 miliardi di dollari, distribuiti nei due anni [1]. La Cina aumenterebbe le sue importazioni soltanto di determinati beni e servizi statunitensi per 76,7 miliardi di dollari nel 2020 e per 123,3 miliardi di dollari nel 2021, rispetto ad un livello di partenza precedente alla guerra commerciale del 2017 di 134,2 miliardi di dollari (Figura 1).

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[1]

Il Capitolo Sesto non copre tutte le esportazioni statunitensi di beni e servizi verso la Cina. Il fatto che i settori coperti assommino soltanto a 134,2 miliardi di dollari dei 185,8 miliardi di dollari del totale delle esportazioni statunitensi in Cina nel 2017, implica che 51,6 miliardi di dollari dei prodotti statunitensi esportati in Cina non sono protetti da questo accordo sulla espansione dei commerci (in seguito torniamo sulle conseguenze indesiderate di questa omissione).

Collocare in prospettiva la dimensione degli obbiettivi di esportazione degli Stati Uniti  

L’impegno della Cina consiste nell’aumentare gli acquisti dagli Stati Uniti, valutati 134,2 miliardi di dollari nel 2017, a un livello di 210,9 miliardi di dollari nel 2020 e di 257,5 miliardi di dollari nel 2021.

Se rispettato, l’accordo produrrebbe l’effetto di un aumento del 92 pe cento – quasi un raddoppio – delle esportazioni statunitensi in Cina dei prodotti interessati tra il 2017 e il 2021. Questo corrisponde ad una crescita su base annua del 18 per cento nel periodo 2017-2021.  In prospettiva, la crescita delle esportazioni statunitensi in Cina era stata in media soltanto il 21 per cento all’anno quando, tra il 2000 e il 2007, l’economa cinese aveva un boom annuale superiore al 10 per cento. Con l’economia cinese che adesso cresce molto più lentamente, per ragioni che non dipendono dalla guerra commerciale, sostenere una crescita annuale delle esportazioni del 18 per cento per un periodo di quattro anni pare una scommessa impegnativa.

Inoltre, ci sono poi le conseguenze della guerra commerciale di Trump. L’effettivo punto di partenza per riaccendere le esportazioni statunitensi è il gennaio del 2020. Le società e gli agricoltori americani impegnati a raggiungere i nuovi obbiettivi hanno attraversato due dannosi anni di patimento dai solidi dati delle esportazioni del 2017. Le esportazioni statunitensi verso la Cina nel corso del 2019 sono attualmente stimate 20 miliardi di dollari in meno di quello che erano nel 2017 [2].

Quindi, alla Cina non si chiede di aumentare le esportazioni dagli Stati Uniti di 200 miliardi di dollari nel corso di quattro anni (2017-2021). L’obbiettivo è anche meno realistico.   Pechino deve ora improvvisamente aumentare gli acquisti di 240 miliardi di dollari un due brevi anni (2019-2021) – 96,7 miliardi nel 2020 e 143,3 miliardi nel 2021 [3].

Un potenziale vantaggio politico dell’accordo di Trump è la sua tempistica. L’opinione pubblica americana probabilmente non apprezzerà se la Cina ha raggiunto neanche l’obbiettivo del 2020 se non ben dopo le elezioni presidenziali del novembre. Le statistiche ufficiali statunitensi sul commercio non saranno disponibili prima del marzo 2021.

Nel frattempo, è iniziato il conto alla rovescia. L’incapacità a raggiungere l’obbiettivo potrebbe provocare una ritorsione americana. La fase uno dell’accordo contiene anche un capitolo di risoluzione delle controversie con due aspetti fondamentali [4]. Il primo è un processo di consultazioni bilaterali se, ad esempio, la Cina non rispettasse gli obbiettivi. Non c’è alcuna delega ad arbitri di una parte terza, come esiste in altri accordi, quali l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO) o l’Accordo Stati Uniti, Messico-Canada (USMCA).

Infine, se l’organizzazione statunitense del commercio (USTR) ritiene che la Cina non abbia acquistato le quantità iscritte nel Capitolo Sesto dell’accordo, allora l’altra componente si attiva con una ritorsione proporzionata degli Stati Uniti. Di nuovo, l’USTR, non una parte terza neutrale, determinerebbe unilateralmente il livello della ritorsione.

Mentre la Cina ha concordato con questa procedura, l’accordo contiene una clausola finale. La Cina può ritirarsi dall’accordo se ritiene che l’USTR abbia spinto le controversie troppo avanti. Quindi, il conflitto all’esterno dell’accordo – una potenziale reintroduzione di tariffe aggiuntive per decine di miliardi di dollari – potrebbe essere reintrodotto in ogni momento.

Gli obbiettivi della esportazione statunitense si scontrano con la realtà 

All’interno dell’obbiettivo complessivo di centinaia di miliardi di dollari di esportazioni aggiuntive degli Stati Uniti verso la Cina nel 2020 e 2021, ci sono quattro specifici sottoobbiettivi per i prodotti interessati nel manifatturiero, in agricoltura, nell’energia e nel settore dei servizi. Una scomposizione per settore rivela perché realizzare l’obbiettivo di crescita sia così difficile (Figura 2).

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[2]

Si consideri ciascuno dei sottobbiettivi per il 2021 a fronte di due semplici previsioni di riferimento rivolte a mettere in evidenza importanti fattori macroeconomici con effetti compensativi. La prima è nell’ipotesi che la tendenza delle esportazioni continui senza interruzioni sino a tutto il 2021 (linea blu scura tratteggiata). La seconda è nell’ipotesi che la domanda cinese di importazioni dagli Stati Uniti nel periodo 2017-2021 cresca allo stesso tasso della domanda cinese complessiva, espressa dalla crescita del PIL cinese (linea arancione tratteggiata) [5]. È implicito l’assunto che non ci sia stata alcuna guerra commerciale, e dunque nessuna tariffa aggiuntiva cinese di natura ritorsiva per limitare le esportazioni statunitensi negli anni 2018 e 2019. Anche in quel caso, gli obbiettivi appaiono straordinariamente ambiziosi.

Si prenda il caso dei prodotti agricoli interessati all’accordo (Figura 2a). L’accordo impegna la Cina ad un aumento di 19,5 miliardi di dollari di commercio agricolo dal 2017 al 2021, arrivando a 40,4 miliardi di dollari nell’esportazione agricola annuale statunitense alla Cina nel 2021. La stima del commercio basandosi sulla crescita economica cinese tra il 2017 e il 2021 indica 28,8 miliardi di dollari di esportazioni statunitensi dei prodotti agricoli interessati, con un deficit di 11,7 miliardi rispetto all’obbiettivo legale dell’accordo. In alternativa, la semplice stima della tendenza, mostra un deficit ancora più grande delle esportazioni statunitensi, per 24,8 miliardi nel 2021.

Deficit simili di esportazioni appaiono nel manifatturiero e nell’energia. Dei quattro settori, i servizi sono quello che appare più vicino all’obbiettivo (Figura 2d).

Aggregando i deficit settoriali si ottiene poco fondamento alla previsione ottimistica che l’obbiettivo complessivo di esportazioni statunitensi possa raggiungere i 257,5   miliardi nel 2021. Le previsioni basate sulla crescita attesa dell’economia cinese si risolvono in un deficit atteso delle esportazioni statunitensi in rapporto all’obbiettivo, pari a 73 miliardi nel 2021. In alternativa, se le esportazioni statunitensi proseguissero sulla base delle tendenze precedenti al 2017, nel 2021 ci sarebbe un deficit di 99,6 miliardi di dollari.

Si considerino, infine, le implicazioni dell’utilizzo delle statistiche cinesi sulle importazioni, anziché di quelle statunitensi sulle esportazioni, nel valutare queste previsioni. Il testo dell’accordo ammette l’uso possibile delle statistiche commerciali riferite da entrambi i paesi [6].

Il generale modello qualitativo dei risultati della Figura 2 resta immutato, se ci si basa sulle statistiche cinesi delle importazioni. Per quanto non limitate alla relazione Stati Uniti-Cina, le statistiche cinesi sulle importazioni tendono a fornire dati del commercio superiori a quelli statunitensi. La grandezza dei deficit attesi è un po’ minore, in parte riflettendo i livelli di partenza dei dati cinesi sulle importazioni del 2017 più elevati [7]. Tuttavia, i deficit attesi complessivi restano ragguardevoli.

La Cina potrebbe dirottare importazioni da altre fonti straniere per cercare di venire incontro ad alcuni obbiettivi statunitensi

Per superare questi forti fattori economici, la Cina dovrebbe assumere iniziative. Tuttavia, specifici mutamenti nella politica cinese che liberalizzino il commercio e riducano le barriere sono quasi del tutto non menzionati nel testo dell’accordo, particolarmente per il settore manifatturiero e l’energia [8].

Il conseguente approccio ad un ‘commercio gestito’ crea quindi problemi al sistema commerciale. Esso incentiva Pechino a spostare acquisti da altri fornitori stranieri verso gli Stati Uniti per superare i deficit previsti nella Figura 2. È giusto che i partner commerciali siano sospettosi, e le loro preoccupazioni variano a seconda della categoria dei prodotti interessati (Figura 3) [9].

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[3]

Si prendano i semi oleosi, che includono i fagioli di soia, la maggiore esportazione dell’agricoltura statunitense (Figura 3a). Le esportazioni statunitensi in Cina nel 2017 erano 13,9 miliardi di dollari, più di un terzo delle importazioni cinesi nel settore. L’espansione delle esportazioni statunitensi di soia potrebbe avvenire a spese di paesi come il Brasile e l’Argentina. L’aumento delle esportazioni statunitensi di cereali – sorgo, grano e granturco – potrebbe danneggiare l’Australia, il Vietnam o la Tailandia. L’esportazione di prodotti ittici come pesci e aragoste potrebbe allontanare la domanda cinese dalla Russia o dal Canada.

Oppure si considerino i prodotti manifatturieri interessati all’accordo (Figura 3b). Le esportazioni statunitensi di veicoli a motore alla Cina nel 2017 erano 13 miliardi di dollari, un quarto delle importazioni cinesi nel settore. Gli Stati Uniti potrebbero espandere le esportazioni di auto a spese dell’UE o del Giappone. Gli ordini di aeroplani da parte di Pechino potrebbero aumentare a danno dell’Airbus dell’UE. Esportazioni aggiuntive di macchinario industriale potrebbero ridurre il commercio cinese con l’UE, il Giappone e la Corea e nei prodotti farmaceutici potrebbero essere ridimensionate l’UE e la Svizzera.

In quasi tutte le categorie dell’energia, eccetto i prodotti raffinati, gli Stati Uniti esportano relativamente poco verso la Cina (Figura 3c). Ma esportazioni aggiuntive statunitensi di carbone potrebbero produrre effetti sull’Australia e l’Indonesia. Maggiore gas naturale liquefatto statunitense verso la Cina potrebbe danneggiare gli esportatori in Australia e in Qatar.

Questo accordo può mettere alla prova le esportazioni di molti paesi verso la Cina, alcuni dei quali sono tradizionali alleati degli Stati Uniti (Figura 4). Il nuovo commissario europeo al commercio Phil Hogan ha già indicato che “se ci fossero problemi di conformità attinenti alla Organizzazione Mondiale del Commercio, ovviamente assumeremmo una iniziativa legale”. Una tale disputa presso il WTO, se portata avanti, probabilmente riguarderebbe soprattutto la Cina – e non gli Stati Uniti – per la violazione del principio del trattamento non discriminatorio verso la nazione più favorita.

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La parzialità dell’accordo ‘gestito’ di Trump potrebbe danneggiare altri esportatori americani   

Ha destato sorpresa il fatto che in apparenza la Cina non riceverà alcun riconoscimento per la crescita delle esportazioni statunitensi in beni e servizi non interessati dall’accordo legale. Il testo legale non sembra neanche contenere alcuna penalizzazione per la Cina se le esportazioni statunitensi di questi prodotti non interessati dovessero diminuire. Per dirla in altro modo, il 28 per cento delle esportazioni statunitensi verso la Cina, 51,6 miliardi di dollari delle esportazioni americane nel 2017 (si veda ancora la Figura 1), non sono coperte dalla parte dell’accordo che regola ufficialmente il ‘commercio gestito’ (Capitolo Sesto).

Quindi, in termini legali, la Cina ha uno scarso incentivo a importare quei 51,6 miliardi di prodotti non coperti dagli Stati Uniti nel 2020 o nel 2021. Per compensare gli arrabbiati partner commerciali danneggiati dal dirottamento dei commerci (vedi ancora le figure 3 e 4), la Cina potrebbe acquistare una quota maggiore di prodotti non interessati da loro e ridurre le importazioni dagli Stati Uniti. Il che sarebbe doloroso per le società e i lavoratori americani i cui prodotti Trump ha scelto di non inserire nell’accordo.

Spingersi sino a tal punto può sembrare assurdo, ma una volta aperta la porta al ‘commercio gestito’, è così che esso può funzionare.

Anche ulteriori fattori economici e politici sono all’opera contro gli obbiettivi di esportazione di Trump  

Ci sono almeno altre cinque ragioni economiche e dipendenti dalla politica per essere scettici su una improvvisa massiccia espansione delle esportazioni statunitensi in Cina.

L’incertezza resta un problema persistente. Accennando ad una “seconda fase”, persino Trump riconosce che importanti aree di conflitto restano intatte col suo accordo. I sussidi industriali e le imprese di proprietà statale sono fonti irrisolte di tensione tra i “due sistemi economici molto diversi”. L’approccio di Trump al commercio ha creato un contesto che non ha precedenti, nel quale le società e i lavoratori americani restano incerti su quello che i mercati riserveranno loro nel futuro [11]. Avere quelle informazioni influenza le loro decisioni sugli investimenti. Gli agricoltori americani che hanno perso le loro esportazioni sono rimasti scottati in due consecutive stagioni vegetative. Aumenteranno davvero gli acquisti di sementi, di fertilizzanti e di beni strumentali e impianti per le vendite in Cina agli inizi del 2020, che non potrebbero essere portati a compimento se non dopo le elezioni?

In secondo luogo, il Governo statunitense sta rapidamente operando una ulteriore restrizione al suo regime di controllo delle esportazioni sulle basi della sicurezza nazionale, limitando le vendite di molte tecnologie e prodotti delle telecomunicazioni per i quali c’è una domanda considerevole in Cina. La Cina non può aumentare le importazioni di prodotti che gli Stati Uniti rifiutano di esportare.

In terzo luogo, la guerra commerciale può contribuire al rallentamento della crescita della Cina. In particolare nel luglio del 2019, Trump si vantava su come le sue tariffe stessero danneggiando l’economia cinese, provocando un rallentamento della crescita ed un aumento della disoccupazione. Per raggiungere i suoi obbiettivi di esportazione, adesso Trump potrebbe gradire che la Cina abbia una economia in espansione e divenga una fonte massiccia di domanda per i prodotti americani. Tuttavia, da luglio egli ha imposto persino maggiori tariffe, la maggioranza delle quali resta in funzione.

In quarto luogo, la ritorsione tariffaria di Pechino nel corso della guerra commerciale ha portato alcuni compratori cinesi a troncare i legami con fornitori americani e a stabilire nuove soluzioni con società o agricoltori altrove. Tornare indietro sarebbe costoso, e le società private cinesi possono non essere disponibili a farlo.

Infine, gli eventi in corso hanno ridotto la domanda cinese per certi prodotti fondamentali americani. Il bisogno di soia americana da parte della Cina calerà, dato l’impatto dell’epidemia africana di febbre suina sull’offerta di maiali della Cina, importanti consumatori di soia per l’alimentazione.

L’incapacità a gestire le aspettative del commercio

La fase uno dell’accordo di Trump con la Cina è stata straordinariamente incompleta. Le tariffe statunitensi su centinaia di miliardi di dollari di scambi restano in funzione. L’accordo non sfiora nemmeno importanti temi sistemici che sono dietro la guerra commerciale, quali i sussidi della Cina e le imprese di proprietà statale.

Ma persino la parte più esaltata dell’accordo – l’impegno della Cina ad acquistare 200 miliardi aggiuntivi di esportazioni statunitensi nei prossimi due anni – appare precario. Gli obbiettivi di esportazione irrealistici possono mettere a repentaglio non solo la pace commerciale ma anche il progresso commerciale necessario per affrontare le preoccupazioni legittime delle relazioni commerciali tra Stati Uniti e Cina.

 

NOTE

  1. 1. I termini della “espansione commerciale” sono codificati legalmente nel Capitolo Sesto con la specifica copertura delle categorie di prodotti e i codici del Programma Tariffario Armonizzato elencati nell’Annesso 6.1.
  2. Queste sono stime preliminari nel mentre, al momento di scrivere, i dati del 2019 ancora mancano del mese di dicembre (esportazioni di prodotti statunitensi in Cina) e del quarto trimestre (esportazione dei servizi statunitensi in Cina).
  3. Mentre l’Annesso 6.1 indica che le esportazioni statunitensi nei prodotti interessati verso la Cina dovrebbero aumentare di 123,3 miliardi nel 2021 rispetto ai livelli del 2017, la realtà è che ci si aspetta che la Cina aumenti gli acquisti nel 2021 per 143,3 miliardi rispetto ai livelli del 2019. Questo è di conseguenza un incremento del 105 per cento nei due anni e non del 92 per cento nei quattro anni.
  4. Si veda il Capitolo 7 sulle Valutazioni Bilaterali e Risoluzione delle Controversie.
  5. La crescita della domanda è misurata dalla crescita del PIL cinese, laddove la crescita per il 2020 e il 2021 è basata sulle previsioni del Fondo Monetario Internazionale contenute nella banca dati del World Economic Outlook (ottobre 2019). Ai fini di queste previsioni, sia il PIL cinese che la crescita delle esportazioni statunitensi sono espresse in termini nominali. L’altro modello è basato su una tendenza lineare delle esportazioni statunitensi dal 2021 al 2017.
  6. L’articolo 6.2.6 del Capitolo 6 stabilisce: “Per stabilire se questo capitolo è stato messo in atto, saranno utilizzati i dati commerciali ufficiali cinesi e i dati ufficiali commerciali statunitensi. Se una analisi dei rispettivi dati commerciali desse adito a valutazioni confliggenti sull’effettiva messa in atto di questo Capitolo, le Parti si impegneranno in consultazioni”.
  7. Le stime della Figura 2 basate sui dati cinesi sulle importazioni, che non sono mostrate qua, sono illustrate nel file sottostante di dati Excel pubblicato al termine di questo articolo.
  8. All’opposto, il Capitolo 3 sul Commercio sui prodotti alimentari ed agricoli descrive specifici impegni cinesi per affrontare determinati problemi regolamentari nel commercio agricolo, incluso l’accesso dei prodotti americani di pollame e di carne bovina, da tempo esclusi dal mercato cinese nonostante che le preoccupazioni relative alle epidemie americane di influenza aviaria e della malattia della ‘mucca pazza’ siano state da tempo risolte. Il capitolo 4 sui Servizi Finanziari descrive particolari impegni cinesi a migliorare le esportazioni statunitensi di servizi di pagamento elettronico (Visa, Mastercard e American Express), i servizi bancari, le agenzie sulla affidabilità creditizia, le assicurazioni, le azioni, la gestione dei fondi e i servizi nei contratti a termine. I Capitoli 1 e 2 si concentrano sulla protezione cinese della proprietà intellettuale e sul trattamento degli investimenti stranieri.
  9. I dati cinesi sulle importazioni di servizi da paesi terzi non sono sufficientemente disaggregati per costruire questa analisi sui sub settori interessati dei servizi descritti nell’accordo.
  10. Una controversia simile venne sollevata nel 1980 sulla base dell’Accordo Generale sulle Tariffe e il Commercio. La Comunità Economica Europea aprì una vertenza contro il Giappone dopo che esso aveva concordato di impegnarsi in una volontaria espansione delle importazioni di semiconduttori americani richiesta dagli Stati Uniti.
  11. Vedi su VoxEU.org, 17 settembre 2019, “La crescita straordinaria dell’incertezza nella politica commerciale”, a cura di Scott Baker, Nicholas Bloom e Steven Davis.

 

 

 

 

 

 

 

[1] Il diagramma mostra le previsioni dell’accordo nei tre settori, dei beni interessati all’accordo (blu), dei servizi interessati all’accordo (rosso) e dei beni e servizi non interessati dall’accordo (grigio).

[2] Nel commento successivo dell’Autore si spiega il significato delle linee tratteggiate blu scura e arancione. L’altra linea tratteggiata – quella rossa – indica le previsioni contenute nel Capitolo Sesto dell’accordo. In tutti e quattro i sottobbiettivi – agricoltura, manifatturiero, energia e servizi – le previsioni contenute nell’accordo appaiono sovrastimate (in misura inferiore, solo nel caso dei servizi).

[3] Questa tabella dovrebbe essere comprensibile, magari con l’aiuto di un dizionario. Per ogni prodotto o servizio dei vari settori, indicato sulla sinistra, appare immediatamente sulla destra la divisione tra le percentuali di importazione dagli Stati Uniti (in nero) e quella dal resto del mondo (in grigio). Più sulla destra le percentuali di importazione dai vari paesi, espresse in vari colori, volta a volta attribuiti ai diversi paesi. È una tabella affascinante: mostra il peso di alcuni paesi latino americani e dell’Indonesia nel settore agricolo, ma anche quello degli USA stessi; mostra il peso prevalente delle importazioni dall’Europa, del Giappone e dagli USA nei settori manifatturieri; mostra anche il peso delle importazioni dall’Australia nei prodotti energetici, come carbone e gas naturale. In effetti, la possibilità che la Cina ha di ‘girare’ al resto del mondo le conseguenze dell’accordo con l’America sembrano rilevanti.

A conferma che il metodo introdotto dalla trattativa USA-Cina nel commercio mondiale sembra del tutto selvaggio.

 

 

 

 

 

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