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Il grande fallimento del Piccolo Governo, di Mariana Mazzuccato e Giulio Quaggiotto (da Project Syndicate, 19 maggio 2020)

 

May 19, 2020

The Big Failure of Small Government

MARIANA MAZZUCATOGIULIO QUAGGIOTTO

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LONDON – Decades of privatization, outsourcing, and budget cuts in the name of “efficiency” have significantly hampered many governments’ responses to the COVID-19 crisis. At the same time, successful responses by other governments have shown that investments in core public-sector capabilities make all the difference in times of emergency. The countries that have handled the crisis well are those where the state maintains a productive relationship with value creators in society, by investing in critical capacities and designing private-sector contracts to serve the public interest.

From the United States and the United Kingdom to Europe, Japan, and South Africa, governments are investing billions – and, in some cases, trillions – of dollars to shore up national economies. Yet, if there is one thing we learned from the 2008 financial crisis, it is that quality matters at least as much as quantity. If the money falls on empty, weak, or poorly managed structures, it will have little effect, and may simply be sucked into the financial sector. Too many lives are at stake to repeat past errors.

Unfortunately, for the last half-century, the prevailing political message in many countries has been that governments cannot – and therefore should not – actually govern. Politicians, business leaders, and pundits have long relied on a management creed that focuses obsessively on static measures of efficiency to justify spending cuts, privatization, and outsourcing.

As a result, governments now have fewer options for responding to the crisis, which may be why some are now desperately clinging to the unrealistic hope of technological panaceas such as artificial intelligence or contact-tracing apps. With less investment in public capacity has come a loss of institutional memory (as the UK’s government has discovered) and increased dependence on private consulting firms, which have raked in billions. Not surprisingly, morale among public-sector employees has plunged in recent years.

Consider two core government responsibilities during the COVID-19 crisis: public health and the digital realm. In 2018 alone, the UK government outsourced health contracts worth £9.2 billion ($11.2 billion), putting 84% of beds in care homes in the hands of private-sector operators (including private equity firms). Making matters worse, since 2015, the UK’s National Health Service has endured £1 billion in budget cuts.

Outsourcing by itself is not the problem. But the outsourcing of critical state capacities clearly is, especially when the resulting public-private “partnerships” are not designed to serve the public interest. Ironically, some governments have outsourced so eagerly that they have undermined their own ability to structure outsourcing contracts. After a 12-year effort to spur the private sector to develop low-cost ventilators, the US government is now learning that outsourcing is not a reliable way to ensure emergency access to medical equipment.

Meanwhile, Vietnam’s successful approach to COVID-19 has emerged as a striking contrast to the US and UK responses. Among other things, the Vietnamese government was able to amass low-cost testing kits very quickly, because it already had the capacity to mobilize academia, the army, the private sector, and civil society around a common mission. Rather than simply outsourcing with few questions asked, it used public research and development funding and procurement to drive innovation. The resulting public-private collaboration enabled rapid commercialization of kits, which are now being exported to Europe and beyond.

New Zealand is another success story, and not by coincidence. After initially adopting the outsourcing mantra in the 1980s, the New Zealand government changed course, embracing a “spirit of service” and an “ethic of care” across its public services, and becoming the first country in the world to adopt a wellbeing budget. Owing to this vision of public management, the government adopted a “health first, economy second” approach to the current crisis. Rather than seeking herd immunity, it committed early to preventing infection.

Similar lessons apply to data and digital technology, domains in which governments’ performance has varied widely. In Pakistan, citizens were able to apply for emergency cash transfers (made available to an impressive 12 million households) directly from their mobile phones, whereas Italians have had to print out self-evaluations to show that they are complying with lockdown rules.

To be sure, South Asian governments have benefited from the institutional memory built up during the 2002-03 SARS epidemic, which also altered public attitudes about privacy. But many of these countries also have invested in their core data capabilities, which have been particularly effective when facilitating decentralized action. South Korea, for example, adopted an aggressive high-tech tracking approach, and published real-time data on mask stocks and pharmacy locations, allowing start-ups and ordinary citizens to create add-on services to ensure more effective and safe distribution.

The contrasts between the US and UK, on the one hand, and Vietnam, South Korea, and New Zealand, on the other, offer important lessons. Far from retreating into the role of fixer of market failures and outsourcer of services, governments should invest in their own critical faculties. The pandemic has laid bare the need for more state productive capacity, government procurement capabilities, symbiotic public-private collaborations, digital infrastructure, and clear privacy and security protocols.

Such a mission-driven approach to public administration should not be confused with top-down decision-making. Rather, it should be viewed as the best way to ensure dynamism, by nurturing fruitful relationships between innovators and tapping into the value of distributed intelligence. Governments that have long abdicated their duties to the private sector now need to catch up, which will require them to rethink intellectual-property regimes and their approach to R&D and public investment and procurement more generally.

Why, to take one real-world example, should a low-cost ventilator that has been approved by regulators in Japan not be readily accepted by other countries? Clearly, in addition to a renewed role for national governments, we need an international clearing house for grassroots and citizen-led solutions.

In any crisis – financial, public-health, or climate-related – a lack of choice drastically limits the public sector’s room to maneuver. After years of pursuing a misguided governance model, policymakers around the world surely are lamenting the lack of in-house know-how and resources to deploy the digital tools needed to save lives. Effective governance, it turns out, cannot be conjured up at will.

 

 

 

Il grande fallimento del Piccolo Governo,

di Mariana Mazzuccato e Giulio Quaggiotto

 

LONDRA – Decenni di privatizzazioni, di esternalizzazioni, di tagli ai bilanci nel nome dell’“efficienza” hanno significativamente ostacolato la risposta di molti governi alla crisi del Covid-19. Nello stesso tempo, risposte di successo da altri governi, hanno dimostrata che nei tempi dell’emergenza gli investimenti nel potenziale di base del settore pubblico fanno tutta la differenza. I paesi che hanno gestito bene sono quelli nei quali lo Stato mantiene una relazione produttiva con coloro che creano valore nella società, investendo nelle potenzialità fondamentali e concependo i contratti del settore privato perché servano all’interesse pubblico.

Dagli Stati Uniti e dal Regno Unito all’Europa, al Giappone e al Sudafrica, i governi stanno investendo miliardi di dollari – e, in alcuni casi, migliaia di miliardi – per sostenere le economie nazionali. Tuttavia, se c’è qualcosa che abbiamo appreso dalla crisi finanziaria del 2008, è che la qualità è importante almeno quanto la quantità. Se il denaro ricade su strutture vuote, deboli o malamente gestite, avrà poco effetto e può semplicemente essere risucchiato nel settore finanziario. Ci sono troppe vite in ballo per ripetere gli errori del passato.

Sfortunatamente, nell’ultimo mezzo secolo, il messaggio politico prevalente in molti paesi è stato che i governi non possono – e di conseguenza non debbono – in sostanza governare. Politici, dirigenti di imprese e commentatori si sono a lungo basati su una dottrina gestionale che si concentra ossessivamente su misure statiche di efficienza per giustificare tagli alla spesa, privatizzazioni ed esternalizzazioni.

Il risultato è che adesso i governi hanno minori opzioni per rispondere alla crisi, che può essere la ragione per la quale adesso alcuni stanno irrealisticamente aggrappandosi alla speranza irrealistica di panacee tecnologiche, quali l’intelligenza artificiale o le applicazioni per tracciare i contatti. Con minori investimenti nella capacità pubblica si è prodotta una perdita di memoria istituzionale (come il governo del Regno Unito ha scoperto) e una accresciuta dipendenza dalle imprese di consulenza private, che hanno rastrellato miliardi. Non è stata una sorpresa, negli anni recenti, che il morale negli occupati del settore pubblico sia crollato.

Si considerino due responsabilità principali dei governi durante la crisi del Covid-19: la sanità pubblica e la sfera del digitale. Solo nel 2018, il governo del Regno Unito ha appaltato all’esterno contratti del valore di 9,2 miliardi di sterline (11,2 miliardi di euro), mettendo l’84% dei letti nelle case di cura nelle mani di operatori del settore privato (incluse le imprese che hanno investito su società indebitate). A rendere le cose persino peggiori, il Servizio Sanitario Nazionale del Regno Unito dal 2015 ha sopportato tagli al bilancio di 1 miliardo di sterline.

Di per sé, l’esternalizzazione non è un problema. Ma l’esternalizzazione di potenzialità fondamentali dello Stato chiaramente lo è, in particolare quando le risultanti “collaborazioni” con il settore privato non sono concepite al servizio dell’interesse pubblico. Paradossalmente, alcuni governi hanno esternalizzato così appassionatamente da mettere a repentaglio la loro stessa capacità di dar vita a contratti di esternalizzazione. Dopo uno sforzo durato 12 anni per stimolare il settore privato a sviluppare ventilatori a basso costo, il Governo degli Stati Uniti sta ora imparando che l’esternalizzazione non è un modo affidabile per garantire che i pronti soccorsi abbiano accesso alle attrezzature sanitarie.

Nel frattempo, l’approccio di successo del Vietnam al Covid-19 si è caratterizzato per un impressionante contrasto con le risposte degli Stati Uniti e del Regno Unito. Tra le altre cose, il Governo vietnamita è stato capace di accumulare rapidamente attrezzature a basso costo per i tamponi, perché aveva già la capacità di mobilitare le università, l’esercito, il settore privato e la società civile attorno ad una comune missione. Piuttosto che esternalizzare semplicemente ponendosi poche domande, ha utilizzato la ricerca pubblica, il finanziamento per lo sviluppo e l’approvvigionamento per guidare l’innovazione. La successiva collaborazione tra pubblico e privato ha permesso la rapida commercializzazione delle attrezzature, che adesso vengono esportate in Europa e oltre.

La Nuova Zelanda è un’altra storia di successo, e non a caso. Dopo aver inizialmente adottato il mantra della esternalizzazione, il Governo della Nuova Zelanda ha cambiato indirizzo, adottando in tutti i suoi servizi pubblici uno “spirito di servizio” e un’“etica della assistenza”, e diventando il primo paese al mondo ad adottare un “bilancio del benessere”. A seguito di questa visione del servizio pubblico, il Governo ha adottato un approccio all’attuale crisi del tipo “al primo posto la salute, al secondo l’economia”. Piuttosto che cercare l’immunità di gregge, si è impegnato precocemente ad impedire l’infezione.

Lezioni simili si applicano ai dati e alla tecnologia digitale, settori nei quali le prestazioni dei governi sono state le più varie. In Pakistan, i cittadini erano nelle condizioni di richiedere trasferimenti di contanti per l’emergenza (resi disponibili per un numero impressionante di 12 milioni di famiglie) direttamente dai loro telefonini mobili, mentre gli italiani hanno dovuto stampare le autocertificazioni per dimostrare che stavano rispettando le regole dell’isolamento.

Di sicuro, i governi dell’Asia Meridionale hanno tratto beneficio dalla memoria pubblica costruita durante l’epidemia della SARS del 2002-03, che aveva anche modificato le sensibilità verso la privacy. Ma molti di questi paesi hanno investito nel loro fondamentale potenziale di dati, che sono stati particolarmente efficaci quando hanno facilitato l’iniziativa decentralizzata. La Corea del Sud, ad esempio, ha adottato un approccio aggressivo di tracciamento ad alta tecnologia, e pubblicato dati in tempo reale sulle riserve di mascherine e sulle ubicazioni delle farmacie, consentendo a nuove imprese ed a cittadini comuni di creare servizi aggiuntivi per assicurare una distribuzione più efficace e sicura.

I contrasti tra Stati Uniti e Regno Unito, da una parte, e Vietnam, Corea del Sud e Nuova Zelanda dall’altra, offrono importanti lezioni. Anziché rinchiudersi nel ruolo di riparatori dei fallimenti del mercato e di appaltatori dei servizi, i governi dovrebbero investire nelle loro funzioni fondamentali. La pandemia ha messo a nudo il bisogno di maggiori capacità produttive degli Stati, di maggiori capacità di approvvigionamento dei Governi, di collaborazioni cooperativistiche tra pubblico e privato, di infrastrutture digitali. E di chiari protocolli sulla privacy e sulla sicurezza.

Un tale approccio ad una amministrazione pubblica guidata da una missione, non dovrebbe essere confuso con il prendere decisioni dall’alto in basso. Piuttosto, dovrebbe essere considerato come il modo migliore per assicurare dinamismo, per far crescere relazioni fruttuose tra gli innovatori e sfruttare il valore dell’intelligenza diffusa. I Governi che hanno da tempo abdicato i loro compiti al settore privato adesso hanno la necessità di rimettersi al passo, il che richiederà un ripensamento sui regimi delle proprietà intellettuale e sui loro approcci alla Ricerca e Sviluppo e più in generale agli investimenti pubblici ed agli approvvigionamenti.

Perché, per prendere un esempio dal mondo reale, un ventilatore a basso costo che è stato approvato dalle autorità in Giappone non dovrebbe essere prontamente accettato da altri paesi? Chiaramente, in aggiunta ad un ruolo rinnovato dei governi nazionali, abbiamo bisogno di un portale internazionale per le soluzioni che vengono dal basso e sono promosse dai cittadini.

In ogni crisi – finanziaria, della sanità pubblica o connessa al clima – una mancanza di scelta limita drasticamente lo spazio di manovra del settore pubblico. Dopo anni di perseguimento di fuorvianti modelli di governo, le autorità in tutto il mondo certamente si stanno lamentando per la mancanza di competenze pubbliche e delle risorse per dispiegare gli strumenti digitali necessari per salvare vite. Si scopre che un governo efficace non può essere tirato a comando fuori dal cilindro.

 

 

 

 

 

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