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I Governi devono spendere e spandere? Di Raghuram G. Rajan (da Project Syndicate, 3 agosto 2020)

 

Aug 3, 2020

Should Governments Spend Away?

RAGHURAM G. RAJAN

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CHICAGO – Advanced economies have already spent enormous amounts providing pandemic relief to households and small- and medium-size businesses. The International Monetary Fund’s June outlook estimates that, including fiscal measures and credit guarantees, spending reached approximately 20 percentage points of GDP. In the United States, Congress is considering new spending ranging from 5% of GDP (Republicans) to 15% (Democrats). And still more government spending, and thus borrowing, will be needed by the time the pandemic is behind us.

Economists have argued that current low interest rates mean that sovereign debt remains sustainable at much higher levels than in the past. They are right, provided that nominal GDP growth returns to a reasonable level, interest rates stay low, and future governments limit their spending. Even if the first two assumptions hold true, the third behooves us to assess the quality of current spending.

In normal times, responsible governments aim for a balance over the course of the business cycle, repaying in upturns what they borrow in downturns, with the cohorts that benefit during the first phase repaying during the second. There is, however, no chance that the massive debts accumulated during the current crisis will be repaid soon. Even with higher taxes on the rich – a policy that will meet with intense opposition and arguments against growth-stifling austerity – a large share of the accumulated debt will be passed on to future generations.

In the past, such debt was easier to repay. Because strong growth meant that each successive generation was richer, past debts shrank relative to incomes. Yet today, societal aging, low public investment, and tepid productivity growth all militate against our children being much richer than we are.

After all, we are already bequeathing to them two enormous challenges: looking after us when our entitlements run out of funding, and addressing climate change, which we have done almost nothing to combat. Worse, having limited our investments in their health and education, we have left much of the next generation underequipped to lead productive lives.

By further limiting the next generation’s ability to make public investments, the debt that we pass on will likely weigh down future incomes. And if we deplete overall borrowing capacity now, future generations will be unable to spend as needed if they encounter another “once-in-a-century” catastrophe like the two we have experienced in the last 12 years. Intergenerational fairness should be as important as intra-societal fairness for those alive today.

In practical terms, this means that the notion that anyone should be made whole because the pandemic “wasn’t their fault” immediately becomes untenable. While many countries do compensate uninsured homeowners hit by a localized flood or an earthquake, people in unaffected parts of the country pay willingly (through higher taxes) because they know that they would receive the same treatment. With a shock as large as the pandemic, this calculus no longer works; the burden inevitably must fall on future generations, who obviously bear no responsibility for the pandemic or the response to it.

Therefore, we must target our spending carefully. As the pandemic and its consequences persist, we must shift to protecting workers, not every job. All laid-off workers should, of course, be provided a decent level of public assistance, certainly until overall employment starts to recover. It is morally right for a rich society to provide a safety net for all, and it is in everyone’s interest that workers and their children retain – or even enhance – their capabilities during the pandemic.

Having done that, authorities should be more discriminating in the firms they support, allowing the market to do most of their job. For example, in normally flourishing neighborhoods, small businesses start up and shut down all the time. While failure is painful for the proprietor, there is little permanent damage to the economy. If there is sufficient demand for flowers when the economy recovers, a new florist can start up at the site of the old one. Consequently, it is not cost-effective for the authorities to freeze the old florist in place by paying her landlord, her bank, and her workers indefinitely.

Similarly, authorities should not offer grants or subsidized loans so that distressed large businesses like airlines and hotel chains can retain their employees. These businesses will keep excess employees only as long as they get the subsidies. It will be far cheaper for the government to support laid-off workers through unemployment insurance than to pay employers to retain them indefinitely when their work has clearly disappeared.1

Large corporations that need money to stay afloat can borrow from markets, made buoyant by central banks. If they are so indebted that no one will lend to them, they can restructure their debts in bankruptcy and get a fresh start.

In some situations, however, firms may be unable to deal with market forces unaided. In economically disadvantaged communities, where a few small hard-to-restart businesses are vital to community life, support is desirable for both economic and social reasons. Similarly, while markets treat large firms reasonably, mid-size firms may find it harder to get funding even when viable. If an economically viable firm, employing 100 workers, closes because it has had no revenue over much of the year, its specialized workers will be dispersed, its equipment will be sold in liquidation, and the norms and routines that enable it to function will be lost forever. Even if its exit leaves a big economic hole, a start-up would not easily step in and fill it.

But here, too, public support should not be a free lunch. Wherever possible, the government should ensure that existing capital, whether from bondholders or stockholders, absorbs a fair share of the losses before government support kicks in and the burden passes to future generations.

Finally, wherever possible, we should boost investment in the young as partial compensation for the debts we are leaving them. For example, we must spend to reopen public schools safely, and ensure the necessary facilities for students whose only option is distance learning.

Government spending is necessary today. But just because sovereign-debt markets have not yet reacted adversely to extremely high levels of borrowing and spending, we must not – for our children’s sake – throw caution to the wind.

 

I Governi devono spendere e spandere?

Di Raghuram G. Rajan

 

CHICAGO – Le economie avanzate hanno già speso somme enormi nel fornire un aiuto nella pandemia alle famiglie ed alle piccole e medie imprese. Le previsioni di giugno del Fondo Monetario Internazionale stimano che, sommando le misure di finanza pubblica e le garanzie sul credito, la spesa abbia raggiunto nel complesso il venti per cento del PIL. Negli Stati Uniti il Congresso sta considerando nuove spese in una gamma che va dal 5% del PIL (repubblicani) al 15% (democratici). E ancora maggiore spesa, e dunque indebitamento, sarà necessaria  nel periodo in cui la pandemia sarà alle nostre spalle.

Gli economisti hanno sostenuto che gli attuali bassi tassi di interesse comportano che il debito sovrano rimane sostenibile a livelli molto più alti del passato. Hanno ragione, ammesso che la crescita nominale del PIL ritorni ad un livello ragionevole, i tassi di interesse restino bassi ed i governi futuri limitino le loro spese. Anche se le prime due ipotesi fossero vere, la terza rende necessario che si valuti la qualità della spesa attuale.

In tempi normali, i Governi responsabili si propongono un equilibrio nel corso del ciclo economico, restituendo nei tempi della ripresa i debiti fatti in quelli di crisi, con i gruppi che hanno beneficiato nella prima fase che restituiscono nel corso della seconda. Non c’è, tuttavia, possibilità alcuna che i massicci debiti accumulati durante la crisi attuale vengano presto restituiti. Persino con tasse più elevate sui ricchi – una politica che farà i conti con una acuta opposizione e con argomenti che si opporranno ad una austerità che soffocherebbe la crescita – un’ampia quota del debito accumulato si trasferirà sulle generazioni future.

Nel passato, tali debiti erano facili da ripagare. Dato che una forte crescita comportava che ciascuna generazione successiva fosse più ricca, i debiti passati si riducevano in rapporto ai redditi. Tuttavia ai nostri giorni, l’invecchiamento delle società, i bassi investimenti pubblici e la crescita moderata della produttività, sono tutti fattori che contrastano uno scenario nel quale i nostri figli sono molto più ricchi di noi.

Dopo tutto, stiamo già lasciando loro in eredità due enormi sfide: prendersi cura di noi quando i nostri programmi assistenziali saranno a corto di finanziamenti, ed affrontare il cambiamento climatico, che noi non abbiamo fatto quasi niente per combattere. Peggio ancora, avendo limitato i nostri investimenti nella loro salute e istruzione, abbiamo lasciato buona parte della prossima generazione poco attrezzata a condurre una esistenza produttiva.

Limitando ulteriormente la possibilità che la prossima generazione faccia investimenti pubblici, il debito che lasciamo in eredità probabilmente graverà sui redditi futuri. E se esauriamo adesso la nostra complessiva capacità di indebitarci, le future generazioni non saranno nelle condizioni di spendere il necessario se vanno incontro ad una catastrofe “unica in un secolo” come le due che abbiamo affrontato negli ultimi 12 anni. Per coloro che sono in vita oggi, l’equità tra le generazioni dovrebbe essere altrettanto importante dell’equità all’interno della società.

In termini pratici, questo significa che il concetto secondo il quale ognuno dovrebbe essere rimesso in sesto perché la pandemia “non era colpa sua”, nell’immediato diventa insostenibile. Mentre molti paesi di fatto compensano i proprietari di case colpiti da una alluvione o da un terremoto localizzati, le persone nelle località del paese non interessate pagano volentieri (con tasse più elevate) perché sanno che riceverebbero lo stesso trattamento. Con uno shock così vasto come una pandemia, questo calcolo non funziona più; il peso deve ricadere inevitabilmente sulle generazioni future, che ovviamente non hanno alcuna responsabilità per le pandemia o per la risposta ad essa.

Di conseguenza, dobbiamo indirizzare la nostra spesa con scrupolo. Nel mentre la pandemia e le sue conseguenze persistono, dobbiamo rivolgerci a proteggere i lavoratori, non ogni posto di lavoro. Tutti i lavoratori licenziati, naturalmente, dovrebbero essere forniti di un livello decente di assistenza pubblica, certamente sinché l’occupazione complessiva non comincia a riprendersi. È moralmente giusto per una società ricca fornire una rete di sicurezza per tutti, ed è nell’interesse di tutti che i lavoratori e i loro figli conservino – o anche rafforzino – le loro competenze durante la pandemia.

Una volta fatto questo, le autorità dovrebbero discriminare maggiormente le imprese che sostengono,  consentendo che il mercato faccia la parte maggiore per i loro posti di lavoro. Ad esempio, nelle aree normalmente prospere, le piccole imprese si avviano o chiudono in ogni momento. Se il fallimento è doloroso per i proprietari, il danno permanente per l’economia è modesto. Se non c’è richiesta adeguata di fiori quando l’economia si riprende, un nuovo fioraio aprirà al posto del vecchio. Di conseguenza, non è conveniente che le autorità blocchino il vecchio fioraio pagando il proprietario del negozio, la sua banca e i suoi lavoratori per un tempo indefinito.

In modo simile le autorità non dovrebbe offrire finanziamenti o prestiti agevolati affinché grandi imprese come le linee aeree e le catene alberghiere possano mantenere i loro organici. Queste imprese manterranno organici in eccesso solo finché ottengono i sussidi. Sarebbe più conveniente per il Governo sostenere i lavoratori licenziati tramite l’assicurazione per la disoccupazione, piuttosto che pagare i datori di lavoro per mantenerli per un tempo indefinito quando il loro lavoro è chiaramente scomparso.

Le grandi società che hanno bisogno di soldi per stare a galla possono indebitarsi sui mercati, rafforzati dalle banche centrali. Se esse sono talmente indebitate che nessuno farà loro prestiti, possono ristrutturare i loro debiti con procedure fallimentari e guadagnarsi un nuovo inizio.

In alcune situazioni, tuttavia, le imprese possono essere incapaci senza aiuti a misurarsi con le forse di mercato. Nelle comunità economicamente svantaggiate, dove poche piccole aziende che hanno difficoltà a ripartire sono vitali per la vita della comunità, un sostegno è desiderabile, sia per ragioni economiche che sociali. Analogamente, mentre i mercati trattano le grandi imprese con ragionevolezza, le imprese di medie dimensioni possono trovare più difficile ottenere finanziamenti anche quando sono disponibili. Se un’impresa vitale, che occupa 100 lavoratori, chiude perché non ha avuto entrate per buona parte dell’anno, i suoi lavoratori specializzati verranno dispersi, le sue attrezzature verranno vendute in liquidazione, e le regole e le prassi che le consentono di funzionare saranno perdute per sempre. Persino se la sua uscita di scena lasciasse un grande vuoto nell’economia, una start-up non potrebbe facilmente succederle e riempire quel vuoto.

Ma anche in quel caso il sostegno pubblico non dovrebbe essere a titolo gratuito. Dovunque possibile, il Governo dovrebbe garantire che il capitale esistente, che provenga da possessori di obbligazioni o da coloro che ne condividono gli interessi, assorba una parte giusta delle perdite prima che entri in scena il sostegno pubblico e l’onere passi alle generazioni future.

Infine, dovunque possibile, dovremmo incoraggiare l’investimento sui giovani come parziale compenso dei debiti che stiamo loro lasciando. Ad esempio, si dovrebbe spendere per la riapertura in sicurezza delle scuole pubbliche e garantire i servizi necessari per gli studenti la cui solo possibilità è l’apprendimento a distanza.

Oggi la spesa del Governo è indispensabile. Ma soltanto perché i mercati del debito sovrano non hanno ancora reagito negativamente ai livelli estremamente alti del’indebitamento e della spesa, non dobbiamo gettare al vento la cautela – nell’interesse dei nostri figli.

 

 

 

 

 

 

 

 

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