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Distinguere tra le privatizzazioni post comuniste e il Big Bang , di Branko Milanovic (dal blog GlobalInequality, 4 marzo 2021)

 

Thursday, March 4, 2021

Distinguishing post-communist privatizations from the Big Bang

Branko Milanovic

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From time to time there are articles that criticize the initial 1990s reforms (the Big Bang) in several East European countries and Russia, and they invariably mention the role of Jeff Sachs (often in a negative context like here). This is not a piece written in defense of Sachs, but in defense of the Big Bang reforms at that point in time and in those countries. I emphasize “at that point in time” and “those countries” because the conditions faced by Poland, Russia, and Yugoslavia (the three cases I know reasonably well and where Sachs was involved) were very special and in most respects incomparable with other cases of macro adjustments. In these reforms which (I believe) were both inevitable and successful, Jeffrey Sachs played a very positive role.

But my point is broader: the opprobrium that is often heaped at the Big Bang comes in part from the lack of knowledge of the contemporary conditions, and from easy conflation between macroeconomic reforms and privatization, which indeed began at approximately the same time, but were two distinct processes. While the Big Bang was successful and after a year of output decline and reduced real wages allowed Poland to grow fast, and would have certainly done the same for Russia, the hurried and inequitable privatizations created a kleptocratic oligarchy whose net contribution to innovation was close to zero but whose ability to extract surplus from political connection was infinite.

These two subjects (macro stabilization in the late 1980s-early 1990s and privatization) are topics for a whole book—and more. I want to give here just a bird’s-eye-view of the problem as it existed in Poland in 1989, Yugoslavia in 1990, and Russia in 1992. The Polish case is the one that I am most familiar with because I worked on Poland, spent months in the country between 1987 and 1990, know or at least have met all the main protagonists, including Sachs, and used to speak the language. I have written about Polish stabilization here (unfortunately it is pay-walled with an outrageous price, but if you write to me I will be happy to send you the article) and of course, I have written a lot about inequality and poverty before and after the reforms—like e.g. a book here here or an article there).

The most important thing to know is that  by the time reforms took place, the government no longer controlled the economy. This was therefore not a standard type of macro adjustment, like in (say) Egypt or Argentina, where the economy is behaving “normally” but there are fiscal or external-sector imbalances. In the Polish case, the economy was in a free fall, several exchange rates existed, hyperinflation was already present, enterprises were neither under the control of government ministries, nor subject to market; the power battles (who decides on work discipline, to whom to sell the goods, from whom to buy, where to borrow) were waged within every single enterprise, and all the way to the top of government. Neither coercion nor incentives were any longer operative.

Under such conditions, macro stabilization or the Big Bang had no alternative; its role was simply to validate what was already happening but in a most pernicious and chaotic way. Instead of closing eyes before multiple exchange rates, to unify them in one; instead of promising subsidies which the government could no longer deliver because its taxation ability collapsed, to eliminate them formally; instead of pretending to impose price controls (or the price freeze like in Yugoslavia) which the government had no ability to enforce, to legally allow all prices to be market-determined.

So the Big Bang was less a standard program of macro adjustment than a simple validation (or legalization) of what was there. It was acceptance of the fact that  government’s writ was no longer. It essentially said, in economics, and as of now, the government has no political power to do much beyond its minimal functions; it will have to abandon the rest to the market, and at some further point, when political legitimacy is restored after elections and some degree of stability is reintroduced, it will try to create a more balanced economy. This is indeed what happened in Poland.

A different issue was privatization. It was not entirely separated from macro stabilization because once macro situation improved, lack of clear ownership (either by workers, or by the state or by private capitalists) meant that it was not obvious who would make economic decisions and who would be the residual income claimant. But formally, and substantively, it was a separate issue.

Here of course Russia is the best example. It was not Gaidar’s reforms, which took place under even worse conditions than in Poland—when the country was on the verge of famine and even a possible civil war—that were responsible for what happened since but privatization. Privatizations’ effects, unlike those of macro stabilization, were long-term and they continue today. For Russia to privatize its economy would have never been easy, given the amount of wealth that existed and needed to be distributed, and difficult starting conditions. (One should not forget that in both Poland and Yugoslavia agriculture was mostly private.) But Russia under political pressure of Yeltsin’s cronies, chose the worst possible privatization strategy that included (1) an ostensible egalitarian voucher privatization, where vouchers were quickly bought for quasi-nothing from the impoverished population, and (2) a top-driven privatization that in 1996 was legalized under the title of “loans-for-shares”, a misnomer which actually meant private sector’s loans to corrupt and penniless government so that it could conduct the electoral campaign and make Yeltsin reelected. And in return the government would then give away, for nominal amounts, the most valuable state assets.

Informal and formal privatizations, which in Russia began as early as 1988, and were “crowned” by the loans-for-shares, are the root cause of Russian problems  today and might continue for a number of decades. These problems are political. Privatization created a set of “political” billionaires who presumed that they could become the government (see my review of Paul Klebnikov’s book on Berezovsky). Putin, whom they brought to power in the expectation that they will control him, clipped the wings of the most ambitious and ruthless amongst them, and brought in his own “cadre” to let them be enriched. But the struggle between the first set of billionaires, many of whom Westerners, who enriched themselves under Yeltsin, and were unhappy from being excluded from the next division of the spoils, and the second set of billionaires, the Putin’s “team”, continues to this day, not only in Russia but across the world. Many of the first group have used millions that they have stolen from Russia to set a number of political think-tanks whose main role is to fight Putin, under the pretext of transparency and democracy, but in reality in the hope that they would again be able to exploit the mineral resources.  Putin’s team in order to stay in power applied the same rules: the permission to get rich is given only in exchange for political loyalty.

None of that existed in Poland, and the fact that Poland, despite massive economic growth has been a country with only a handful of billionaires, shows that it was inequitable privatizations that are at fault, not the long-forgotten and indeed successful macro stabilization of the late 1980s. In criticizing what went wrong then, we need to keep these two issues separate.

 

Distinguere tra le privatizzazioni post comuniste e il Big Bang [1],

di Branko Milanovic

 

Di tanto in tanto appaiono articoli che criticano le iniziali riforme degli anni ’90 (il ‘Big Bang’) in vari paesi dell’Est europeo e in Russia, ed essi fanno invariabilmente riferimento al ruolo di Jeff Sachs (spesso in un contesto negativo, come in questa connessione). Questo non è un articolo scritto in difesa di Sachs, ma in difesa delle riforme del Big Bang in un determinato momento e in quei paesi. Metto l’accento su “in un determinato momento” e su “in quei paesi” perché le condizioni affrontate dalla Polonia, dalla Russia e dalla Jugoslavia (i tre casi che conosco ragionevolmente bene e nei quali Sachs fu coinvolto) furono molto particolari e per la maggior parte degli aspetti non paragonabili ad altri casi di correzioni macroeconomiche. In queste riforme che (io credo) furono sia inevitabili che di successo, Jeffrey Sachs giocò un ruolo molto positivo.

Ma il mio argomento è più ampio: l’infamia che spesso si concentra sul Big Bang in parte deriva da una mancanza di conoscenza delle condizioni di allora, e da una semplicistica confusione delle riforme macroeconomiche e della privatizzazione, che in effetti cominciarono grosso modo nello stesso periodo, ma che furono due processi distinti. Mentre il Big Bang ebbe successo e dopo un anno di declino della produzione e di riduzione dei salari reali consentì alla Polonia di crescere velocemente, e avrebbe certamente fatto lo stesso in Russia, le precipitose e inique privatizzazioni crearono una oligarchia cleptocratica il cui contributo netto all’innovazione fu quasi nullo, ma la cui capacità di estrarre surplus dagli ammanigliamenti con la politica fu illimitata.

Questi due soggetti (la stabilizzazione macroeconomica negli ultimi anni ’80 e nei primi anni ’90 e la privatizzazione) sarebbero temi per un libro intero – e più ancora. Voglio qua fornire solo un punto di vista a volo d’uccello del problema per come si manifestò in Polonia nel 1989, in Jugoslavia nel 1990 e in Russia nel 1992. Il caso polacco è quello che conosco meglio perché lavorai in Polonia, passai alcuni mesi in quel paese tra il 1987 e il 1990, conosco o almeno ho incontrato tutti i principali protagonisti e parlavo la lingua. Ho scritto sulla stabilizzazione in Polonia in questa connessione (sfortunatamente è un testo a pagamento con un prezzo scandaloso, ma se mi scrivete sarò felice di spedirvi l’articolo) e ovviamente ho scritto molto sulla ineguaglianza e la povertà prima e dopo le riforme – come ad esempio un libro in questa connessione [2] o un articolo in quest’altra.

La cosa più importante da sapere è che all’epoca in cui ebbero luogo le riforme, il Governo non controllava più l’economia. Di conseguenza, quella non fu una normale correzione di tipo macroeconomico, come (ad esempio) in Egitto o in Argentina, dove l’economia si comportava “normalmente” ma c’erano squilibri nelle finanze pubbliche o nel settore rivolto all’estero. Nel caso della Polonia, l’economia era in caduta libera, esistevano vari tassi di cambio, l’iperinflazione era già presente, le imprese non erano né sotto il controllo dei ministri del Governo né soggette al mercato; venivano lanciate battaglie per il potere (chi decide sulla disciplina, a chi si vendono i beni, da chi si comprano, dove ci si indebita) all’interno di ogni singola impresa e fino al vertice del Governo. Non erano più in funzione né la coercizione né gli incentivi.

In tali condizioni, la stabilizzazione macroeconomica o il Big Bang non avevano alternative; il suo ruolo fu semplicemente quello di ratificare quello che già stava avvenendo, seppure nel modo più pericoloso e caotico. Anziché chiudere gli occhi dinanzi a tassi di cambio molteplici, unificarli in un tasso unico; anziché promettere sussidi che il Governo non avrebbe più potuto fornire perché la sua capacità di tassare era collassata, eliminarli formalmente; invece di fingere di imporre controlli dei prezzi (o congelare i prezzi come in Jugoslavia) che il Governo non aveva la capacità di far rispettare, consentire legalmente che i prezzi fossero determinati dal mercato.

Dunque, il Big Bang fu più una semplice convalida (o traduzione in legge) di quello che c’era che non un tradizionale programma di correzione macroeconomica. Fu l’accettazione del fatto che il potere di legiferare del Governo non esisteva più. Esso sostanzialmente affermò, in economia, e al momento, che il Governo non aveva più il potere politico di assolvere a molto altro che alle sue funzioni minime; esso avrebbe abbandonato il resto al mercato, e in qualche momento successivo, quando la legittimità politica fosse restaurata dopo le elezioni e una qualche misura di stabilità fosse stata reintrodotta, si sarebbe cercato di creare un’economia più equilibrata. In effetti, questo fu quello che accadde in Polonia.

La privatizzazione era un tema diverso. Esso non era interamente separato dalla stabilizzazione macroeconomica, giacché una volta che fosse migliorata la situazione macro, la mancanza di una chiara proprietà (se da parte dei lavoratori, dello Stato o dei capitalisti privati) comportava che non fosse evidente chi avrebbe preso le decisioni economiche e chi avrebbe rivendicato il reddito residuo. Ma, nella forma e nella sostanza, era un tema separato.

Naturalmente, in questo caso la Russia è il migliore esempio. Non furono le riforme di Gaidar [3], che ebbero luogo in condizioni persino peggiori che in Polonia – quando il paese era sull’orlo di una carestia e persino di una possibile guerra civile –  ad essere responsabili di ciò che accadde da allora, ma le privatizzazioni. Gli effetti delle privatizzazioni, diversamente da quelli della stabilizzazione macroeconomica, furono di lungo periodo e proseguono ancora oggi. Privatizzare l’economia nel caso della Russia non era destinato ad essere semplice, data la quantità di ricchezza che esisteva e doveva essere distribuita, e date le difficili condizioni di partenza (neanche si dovrebbe dimenticare che sia in Polonia che in Jugoslavia l’agricoltura era per la maggior parte privata). Ma la Russia sotto la spinta politica delle clientele di Eltsin, scelse la peggiore strategia di privatizzazione possibile che comprendeva: 1) una privatizzazione apparentemente egualitaria attraverso i ‘voucher’, laddove i ‘voucher’ vennero rapidamente acquistati per quasi niente da una popolazione impoverita, e 2) una privatizzazione guidata dall’alto che nel 1996 venne legalizzata sotto l’espressione “prestiti in cambio di azioni”, una denominazione fuorviante che effettivamente significava che i prestiti del settore privato servivano a corrompere e a depauperare il Governo in modo tale che esso potesse permettersi la campagna elettorale e far rieleggere Eltsin. E in cambio il Governo in seguito avrebbe regalato, per somme minime, gli asset dello Stato di maggior valore.

Le privatizzazioni informali e formali, che in Russia cominciarono già nel 1988, e vennero “incoronate” dai ‘prestiti in cambio di azioni’, furono la causa alla radice dei problemi odierni della Russia e che potrebbero continuare per un certo numero di decenni. Questi problemi sono politici. La privatizzazione creò un complesso di miliardari “politici” che si presumeva sarebbero diventati il Governo (vedi la mia recensione del libro su Berezovsky di Paul Klebnikov [4]). Putin, che essi portarono al potere contando di controllarlo, tagliò le ali a quelli tra loro più ambiziosi e spietati, e promosse i suoi propri “quadri” consentendo loro di arricchirsi. Ma la battaglia tra il primo gruppo di miliardari, molti dei quali ‘occidentalisti’, che si erano arricchiti sotto Eltsin, e che rimasero scontenti per l’esclusione dalla successiva divisione delle spoglie, e il secondo gruppo di miliardari, la “squadra” di Putin, continua a giorni nostri, non solo in Russia ma in tutto il mondo. Molti componenti del primo gruppo hanno utilizzato i milioni rubati alla Russia per costruire un certo numero di centri studi il cui scopo principale è combattere Putin, con il pretesto della trasparenza e della democrazia, ma in realtà nella speranza di tornare a sfruttare le risorse minerali. Allo scopo di restare al potere la squadra di Putin ha applicato le stesse regole: il permesso di diventare ricchi viene concesso solo in cambio della fedeltà politica.

Niente di questo si è verificato in Polonia, e il fatto che la Polonia, nonostante una massiccia crescita economica sia stata un paese con soltanto una manciata di miliardari, dimostra che furono le privatizzazioni inique ad avere la colpa, non la stabilizzazione macroeconomica da lungo dimenticata e in effetti di successo degli ultimi anni ’80. Nel criticare cosa andò storto in seguito, è necessario tenere separati questi due aspetti.

 

 

 

 

 

 

[1] “Big Bang” è il nome che all’epoca venne dato alle iniziali riforme economiche nei paesi dell’ex blocco sovietico, iniziate all’epoca di Gorbacev, alla fine degli anni ’80, e dilagate dopo il crollo del Muro di Berlino nel 1989. Più precisamente, il termine in questo post è riferito al successo che tali riforme ebbero nel caso della Polonia, dove si provocarono effetti di rapida diffusione di riforme dei mercati, di controllo dell’inflazione e di sostanziale tutela del sistema dei diritti sociali, e non si ebbero i processi di privatizzazione ‘oligarchica’ e di pauperismo che invece caratterizzarono la transizione russa, con conseguenze economiche e sociali assai diverse. Milanovic studiò in particolare tali esiti, in un libro importante non tradotto in italiano; ma se vi connettete con la parola “here” alla fine del terzo capoverso di questo post, vi apparirà in regalo il libro intero, dal titolo: “Income, Inequality, and Poverty during the Transition from Planned toMarket Economy”.

Il termine “Big Bang Enlargement” venne in seguito (2004) utilizzato anche per la decisione dell’allargamento a dieci nuovi paesi dell’Unione Europea.

L’economista americano Jeffrey Sachs (i lettori di questo blog possono trovare vari suoi interventi recenti) ebbe un ruolo di consulenza sia nel caso della Polonia che in quello della Russia. Comprensibilmente si trattò di esperienze assai diverse: nel caso della Polonia collaborò con il premier Tadeusz Mazowiecki e con Leszek Balcerowicz e potè alla fine trarne un bilancio assai positivo. Nel caso della Russia, la sua consulenza iniziale – ebbe alcuni confronti con Eltsin stesso – si arenò, in particolare pare per le decisioni del gruppo dirigente russo in materia di privatizzazioni.

Comunque, un bilancio interessante della sua esperienza si può trovare in un suo scritto (“What I did in Russia”, 14 marzo 2012), che sotto alcuni aspetti prefigura i temi di questo post di Milanovic.

In effetti, la cura con la quale Milanovic difende quelle esperienze di Sachs, dopo una trentina di anni, probabilmente deriva dalla insistenza con la quale l’economista americano viene spesso attaccato anche da critici non appartenenti alla destra statunitense, anche più di recente a seguito delle sue posizioni sulla politica estera americana nell’era Biden. Vedi, ad esempio, le critiche, alle quali si riferisce Milanovic all’inizio del suo post, comparse il 4 marzo sul blog “The globalist”. Tali critiche sono riferite ad un suo articolo del 25 febbraio scorso, qua tradotto, nel quale si sostiene la migliore convenienza per gli stessi USA di una politica di cooperazione con la Cina. Sachs viene accusato di “manovre di classica agitazione propagandistica comunista”.

Ma l’intervento di Milanovic in effetti non si riduce affatto ad una difesa d’ufficio della attività in quegli anni di Sachs. L’interesse principale di questo articolo consiste nel semplice fatto che l’economista serbo è stato, agli inizi delle sua carriera, probabilmente lo storico e il testimone più autorevole di quello che accadde in una parte del mondo che è passata da uno sconvolgimento che ha mutato la geografia mondiale e che ha interessato – come ricorda il suo libro sopra ricordato – circa il 9 per cento della popolazione del mondo e il 17 per cento del suo territorio.

[2] Qua si trova il testo del libro cui faccio cenno nella Nota 1.

[3] Egor Timurovič Gajdar è stato un politico, uno scrittore e un Primo Ministro russo. Sostenitore della perestroika e di Gorbacev, successivamente venne chiamato a sostenere il ruolo di “esecutore” delle radicali riforme economiche di Eltsin. Dal giugno al settembre del 1992 divenne Primo Ministro, in sostituzione dello stesso Eltsin. Dopo alcuni tentativi di essere rieletto nella Duma che in genere non ebbero successo, tornò alla vita privata. Nel 2006 sostenne di aver subito un avvelenamento in Irlanda da parte di “nemici delle autorità russe”, ma la vicenda lasciò qualche dubbio. Quindi rimase sostanzialmente ai margini dell’epoca di Putin, sino alla morte (naturale) nel dicembre del 2009.

[4] Nella connessione nel testo inglese un post di Milanovic del 24 dicembre 2019 sul blog “GlobalInequality”  dal titolo “Cleptocrazia e cachistocrazia nelle Russia degli anni ‘90”.

 

 

 

 

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