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La guerra regolamentare della Cina su Ant, di Angela Huyue Zhang (da Project Syndicate, 12 marzo 2021)

 

Mar 12, 2021

China’s Regulatory War on Ant

ANGELA HUYUE ZHANG

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HONG KONG – Ever since Alibaba founder Jack Ma criticized Chinese financial regulation in a speech last October, a regulatory storm has pummeled the country’s entire online financial and consumer sector. The Shanghai Stock Exchange suspended the planned initial public offering of fintech conglomerate Ant Group – an Alibaba affiliate – just two days before its launch, and regulators subsequently launched a massive crackdown on Chinese Big Tech. While Ma’s speech appears to have been an unforeseeable random event, the logic of Chinese bureaucratic politics made Ant’s IPO debacle inevitable.

As I elaborate in my new book, power within the Chinese bureaucracy is fragmented among central ministries and levels of government. A department’s mission and objectives determine its stance and approach toward regulating businesses.

China previously regulated its financial system using a “one bank and three commissions” structure. The People’s Bank of China (PBOC, the central bank) was responsible for monetary policy and macroprudential regulation, while separate banking and insurance regulators and the China Securities Regulatory Commission (CSRC) oversaw their respective sectors. But these institutions’ overlapping functions and lack of coordination allowed some non-financial firms to seek regulatory arbitrage, as the fallout from financial scandals involving the Anbang Insurance Group and Tomorrow Group made clear.

After these scandals came to light, the Chinese government implemented a series of organizational shakeups to address regulatory failures. In 2017, the 19th National Congress of the Communist Party of China made reducing financial risk a top economic priority, and emphasized “high-quality” rather than “high-speed” growth. The State Council also established the Financial Stability and Development Committee, a super-regulator headed by Vice Premier Liu He, to exercise comprehensive oversight, particularly over financial activities that fall through the cracks of traditional regulation.

A massive government overhaul in 2018 further consolidated financial regulatory power by merging the banking and insurance regulators into the China Banking and Insurance Regulatory Commission (CBIRC). Meanwhile, the PBOC took over the CBIRC’s legislative functions, further solidifying the central bank’s leading role in maintaining financial stability.

In addition, CBIRC Chairman Guo Shuqing was also appointed party secretary of the PBOC, a move widely viewed as a step toward facilitating coordination between the two banking regulators. By 2018, therefore, the balance was already tilting toward tighter regulation of non-financial businesses.

Ant is one of those targets. From the start, the group has marketed itself as an internet technology firm that uses Alipay, its highly popular mobile-payment app, to provide a wide range of financial services. But Ant presents Chinese regulators with unprecedented challenges because many of its services fall outside the scope of existing financial rules.

Moreover, Ant’s exponential growth and aggressive expansion into new business lines have put regulators on high alert. One of the PBOC’s most important monetary policy tools is adjusting banks’ capital reserve requirements, but Ant did not need to satisfy these requirements, because it is not a bank.

Regulators became even more alarmed when Ant’s IPO filing revealed further details about the scale and risk model of its lending business. The highly oversubscribed offering, and the huge valuation premium Ant obtained by being a tech firm rather than a bank, stoked fears of a bubble.

Although the default rate on Ant’s loans is relatively low, the group’s short history (six years) and vast size pose potential unforeseen perils – which, from the PBOC’s standpoint, could amount to systemic risk. As the lender of last resort, the central bank is naturally risk averse; if Ant fails, the bank would have to bail it out.

Other Chinese financial regulators may have a completely different risk profile. The CSRC reportedly approved Ant’s IPO application within just two months, compared to the usual seven months or more for other listings, in order to boost confidence in China’s stock market amid deteriorating relations with the United States. Ant’s planned dual listing in Shanghai and Hong Kong was intended not only to entice more Chinese tech firms to list domestically, but also to counter US threats to delist Chinese companies from its stock exchanges.

But the PBOC has other priorities. Its mission to ensure financial stability makes it a persistent regulator, and Ma’s speech gave the central bank exactly the opening it needed to rein in Ant. His scathing criticisms of Chinese financial regulation directly irked many senior officials who previously had voiced contrasting opinions on the same regulatory issues.

These policymakers soon revealed their displeasure with Ma and Ant. A few days after the speech, the PBOC-affiliated newspaper Financial News published three consecutive commentaries criticizing Ant’s business model.

Once the powerful central bank publicly turned against Ant, bureaucrats who had endorsed the group fell silent and other departments began to jump on the bandwagon. For example, China’s antitrust authority has always had a clear interest in regulating the country’s large tech firms in order to expand its policy domain, but had been taking a lax approach because it was uncertain whether to put innovation or regulation first. The top leadership’s adverse reaction to Ma’s speech gave the authority the green light to act against tech giants like Alibaba.

Ant’s rapid growth and emergence as an internet finance titan reflected not only regulatory lag but also the firm’s agile adaptation to rule changes. “We always step ahead of the regulators – we have to,” Ma said in 2017. “Otherwise, we go nowhere.” This time, though, it seems the regulators have finally caught up.

 

La guerra regolamentare della Cina su Ant,

di Angela Huyue Zhang

 

HONG KONG – Dal momento in cui il fondatore di Alibaba Jack Ma [1] criticò, in un discorso dello scorso ottobre, la regolamentazione finanziaria cinese, una bufera regolamentare si è abbattuta sull’intero settore della finanza e dei consumi online del paese. Lo Shangai Stock Exchange ha sospeso la prevista iniziale offerta pubblica della conglomerata della tecnofinanza Ant Group – una affiliata di Alibaba –  [2] solo due giorni prima del suo lancio, e i regolatori hanno successivamente promosso un massiccio giro di vite sulle grandi società tecnologiche cinesi. Se il discorso di Ma sembra essere stato un imprevedibile evento casuale, la logica della politica burocratica cinese ha reso inevitabile la debacle della Iniziale Offerta al Pubblico [3].

Come sostengo nel mio nuovo libro, il potere all’interno della burocrazia cinese è frammentato tra i ministeri centrali e i livelli del governo. La missione e gli obbiettivi di un dipartimento determinano la sua posizione e il suo approccio sulle questioni regolamentari.

La Cina in passato ha normato i suo sistema finanziario utilizzando una struttura definita “una banca e tre commissioni”. La Banca del Popolo della Cina (PBOC, la banca centrale) era responsabile della politica monetaria e della regolamentazione macroprudenziale, mentre i distinti regolatori bancari ed assicurativi e la Commissione Regolamentare sui Titoli della Cina (CSRC) supervisionavano i loro rispettivi settori. Ma le funzioni sovrapposte di queste istituzioni e la mancanza di coordinamento ha consentito ad alcune imprese non finanziarie di cercare un arbitrato regolamentare, come è stato reso chiaro dalle conseguenze degli scandali che hanno coinvolto Anbang Insurance Group e Tomorrow Group.

Dopo che vennero alla luce questi scandali, il Governo cinese mise in atto una serie di radicali rimescolamenti organizzativi per affrontare gl insuccessi regolamentari. Nel 2017 il 19° Congresso Nazionale del Partito Comunista della Cina fece della riduzione del rischio finanziario una massima priorità economica, ed enfatizzò la crescita basata sulla “alta qualità” piuttosto che sulla “alta velocità”. Il Consiglio di Stato istituì anche la Commissione sulla Stabilità Finanziaria e sullo Sviluppo, guidata dal Vice Premier Liu He, un organismo di super regolamentazione con il compito di esercitare una vigilanza organica, particolarmente sulle attività finanziarie che passano inosservate nei regolamenti tradizionali, .

Una massiccia ristrutturazione governativa nel 2018 consolidò il potere regolamentare finanziario fondendo i regolatori del sistema bancario ed assicurativo nella Commissione Regolamentare del Sistema Bancario e Assicurativo della Cina (CBIRC).Nel frattempo, la Banca del Popolo assunse le funzioni legislative del CBIRC, ulteriormente rafforzando il ruolo di guida della banca centrale nel mantenimento della stabilità finanziaria.

In aggiunta, il Presidente del CBIRC Guo Shuqing venne anche nominato segretario del partito della Banca del Popolo [4], una mossa generalmente considerata come un passo verso la facilitazione del coordinamento tra i due regolatori bancari. Al 2018, di conseguenza, il bilancio stava già indirizzandosi verso una più stretta regolamentazione delle imprese non finanziarie [5].

Ant è uno dei soggetti presi di mira. Dagli inizi, il gruppo si è segnalato come una impresa di tecnologia internet che utilizza Alipay, la sua applicazione altamente popolare di pagamenti mobili, per fornire un’ampia gamma di servizi finanziari. Ma Ant costituisce per i regolatori cinesi una sfida inedita perché molti dei suoi servizi ricadono fuori della portata delle regole finanziarie esistenti.

Inoltre, la crescita esponenziale di Ant e l’aggressiva espansione entro nuovi indirizzi di affari hanno messo i regolatori in elevato allarme. Uno dei più importanti strumenti di politica monetaria della Banca del Popolo di Cina sono gli adeguamenti dei requisiti delle riserve di capitale, ma Ant non aveva bisogno di soddisfare questi requisiti, perché non è una banca.

I regolatori si sono anche maggiormente allarmati quando il dossier dell’Offerta Pubblica Iniziale ha rivelato la dimensione e il modello di rischio delle sue attività di prestiti. L’offerta sottoscritta con elevato eccesso, e il grande premio di valutazione ottenuto da Ant in quanto impresa tecnologica anziché banca, hanno alimentato i timori di una bolla.

Sebbene la percentuale dei prestiti in default di Ant sia relativamente bassa, la breve storia dei gruppo (sei anni) e le sue grandi dimensioni costituiscono potenziali rischi non visibili – che, dal punto di vista della Banca del Popolo di Cina, potrebbero corrispondere ad un rischio sistemico. Come prestatore di ultima istanza, la banca centrale è naturalmente ostile al rischio; se Ant fallisce, la banca dovrebbe salvarla.

Altri regolatori finanziari cinesi possono avere profili di rischio completamente differenti. Da quanto si apprende, la Commissione Regolamentare sui Titoli della Cina aveva approvato la domanda per l’offerta pubblica iniziale in appena due mesi, a confronto con i normali sette mesi o più per altre liste, allo scopo di incoraggiare la fiducia nel mercato azionario cinese nel contesto di relazioni che si deteriorano con gli Stati Uniti. La duplice lista programmata da Ant a Shanghai ed a Hong Kong aveva lo scopo non solo di attirare un numero superiore di imprese tecnologiche cinesi a mettersi in lista internamente, ma anche di contrastare le minacce statunitensi di escludere le società cinesi dai loro mercati azionari.

Ma la Banca del Popolo di Cina ha altre priorità. La sua missione è assicurare la stabilità finanziaria che fa di essa un regolatore tenace, e il discorso di Ma ha fornito alla banca centrale esattamente l’occasione di cui aveva bisogno per mettere un freno ad Ant. Le sue pungenti critiche sulla regolamentazione finanziaria cinese hanno direttamente irritato molti massimi dirigenti che in precedenza si erano espressi per contrastare le opinioni sulle medesime tematiche regolamentari.

Queste autorità hanno presto rivelato il loro disappunto verso Ma e Ant. Pochi giorni dopo il discorso, il giornale dipendente dalla Banca del Popolo di Cina Financial News ha pubblicato tre commenti di fila che criticavano il modello degli affari di Ant.

Una volta che la potente banca centrale si è pubblicamente rivolta contro Ant, i burocrati che avevano appoggiato il gruppo sono caduti in silenzio e altri dipartimenti hanno cominciato a salire sul carro del vincitore. Ad esempio, l’autorità antitrust cinese ha sempre avuto un chiaro interesse nel regolare le grandi imprese tecnologiche allo scopo di espandere il proprio dominio politico, ma aveva assunto un approccio fiacco dato che era incerta se mettere in prima fia l’innovazione o la regolamentazione. La reazione ostile delle massime autorità al discorso di Ma ha dato all’autorità la luce verde per agire contro i giganti della tecnologia come Alibaba.

La rapida crescita di Ant e il suo affermarsi come un gigante della finanza su Internet ha rispecchiato non solo un ritardo regolamentare ma anche l’agile adattamento dell’impresa alle modifiche normative. Jack Ma aveva detto: “Noi siamo sempre un passo avanti rispetto ai regolatori – dobbiamo farlo, altrimenti non andiamo da nessuna parte”. Però, questa volta sembra che i regolatori si siano finalmente messi in pari.

 

 

 

 

 

 

[1] Jack Ma Yun (Hangzhou10 settembre 1964) è un imprenditore cinese. È stato il primo imprenditore della Repubblica Popolare Cinese ad apparire sulla copertina della rivista Forbes, mentre nel 2009 venne scelto dalla rivista Times come uno dei 100 uomini più importanti al mondo. Nel 2010 fu inoltre selezionato da Forbes come uno degli “Eroi della filantropia nell’Asia” per i suoi contributi alla lotta contro la povertà. Nel settembre 2018 annuncia di voler lasciare entro un anno la carica di presidente esecutivo del gruppo Alibaba, pur rimanendo nel Consiglio di Amministrazione fino al 2020, per dedicarsi ad attività di filantropia nel settore dell’istruzione. Nel mese successivo viene rivelata la sua iscrizione al Partito Comunista Cinese. Scomparso per diversi mesi dopo aver criticato la Repubblica Popolare Cinese riappare in una video conferenza il 20 gennaio 2021. Al 2021, secondo Forbes, è il 4° uomo più ricco della Cina e il 21° uomo più ricco del mondo con un patrimonio di 62 miliardi di dollari.

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[2] Ant Group, precedentemente nota come Ant Financial e Alipay, è una affiliata della cinese Alibaba Group. Il gruppo possiede la più grande piattaforma di pagamenti digitali cinese, che è al servizio di più di un miliardo di utenti e di 80 milioni di operatori commerciali, con un volume totale di pagamenti che raggiungeva i 118 mila miliardi di yuan a giugno del 2020. Da Wikipedia.

[3] Una IPO è una Iniziale Offerta Pubblica, con la quale una società decide di presentarsi in un Borsa Valori per esservi quotata.

[4] La notizia può sembrare strana, ma evidentemente non lo è, giacché essere Segretario del Parito della Banca del Popolo non è come essere segretari di una sezione qualsiasi.

La carriera di Guo Shuqing – classe 1956 – come desumibile da Wikipedia (che, per inciso, contiene informazioni sui gruppi dirigenti cinesi altrettanto meticolose di quelle sui gruppi dirigenti dei paesi occidentali) è di per sé interessante: nasce nella Regione Autonoma della Mongolia Superiore; fa parte nel 1978 dei primi gruppi di studenti che tornano all’Università – quella di Nankai, un istituto tra i più rilevanti del sistema cinese – che tornarono all’Università dopo la Rivoluzione Culturale; consegue nel 1984 il dottorato presso l’Accademia Cinese di Scienze Sociali; va a studiare per un anno al St Anthony College d Oxford; nel 1988 viene nominato Vice Governatore della Provincia di Guizhou; ha vari incarichi come ricercatore nel Consiglio di Stato e in vari istituti bancari cinesi;  nel 2013 ha un nuovo incarico nel governo di un territorio, come Governatore della provincia dello Shandong; nel 2018 viene nominato Presidente della appena istituita CBIRC. E, per finire, diventa anche segretario del Partito alla Banca del Popolo della Cina. Direi che le cose interessanti sono tre: un percorso di studi e di ricerca evidentemente di eccellenza; una frequente intercambiabilità, almeno nella fasi di formazione, tra incarichi nel sistema finanziario e nel governo di territori; l’importanza che un “incarico nel Partito” conserva anche nel momento in cui si è ormai acquisito un ruolo preminente in una attività decisamente specialistica come quella della regolamentazione del sistema finanziario.

[5] Suppongo che per ‘imprese non finanziarie’ si debba intendere qualcosa di simile allo “shadow banking” occidentale (sistema finanziario ‘ombra’), che tanto peso ebbe nell’aggravare le crisi finanziaria statunitense nel 2008.

 

 

 

 

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