Altri Economisti » Selezione della Settimana

Perchè la ‘costruzione della nazione’ in Afghanistan è fallita, di Daron Acemoglu (da Project Syndicate, 20 agosto 2021)

 

Aug 20, 2021

Why Nation-Building Failed in Afghanistan

DARON ACEMOGLU

zz 718

ISTANBUL – The United States invaded Afghanistan 20 years ago with the hope of rebuilding a country that had become a scourge to the world and its own people. As General Stanley McChrystal explained in the run-up to the 2009 surge of US troops, the objective was that the “government of Afghanistan sufficiently control its territory to support regional stability and prevent its use for international terrorism.”

Now, with more than 100,000 lives lost and some $2 trillion spent, all America has to show for its effort are this month’s scenes of a desperate scramble out of the country – a humiliating collapse reminiscent of the fall of Saigon in 1975. What went wrong?

Pretty much everything, but not in the way that most people think. While poor planning and a lack of accurate intelligence certainly contributed to the disaster, the problem has in fact been 20 years in the making.

The US understood early on that the only way to create a stable country with some semblance of law and order was to establish robust state institutions. Encouraged by many experts and now-defunct theories, the US military framed this challenge as an engineering problem: Afghanistan lacked state institutions, a functioning security force, courts, and knowledgeable bureaucrats, so the solution was to pour in resources and transfer expertise from foreigners. NGOs and the broader Western foreign-aid complex were there to help in their own way (whether the locals wanted them to or not). And because their work required some degree of stability, foreign soldiers – mainly NATO forces, but also private contractors – were deployed to maintain security.

In viewing nation-building as a top-down, “state-first” process, US policymakers were following a venerable tradition in political science. The assumption is that if you can establish overwhelming military dominance over a territory and subdue all other sources of power, you can then impose your will. Yet in most places, this theory is only half right, at best; and in Afghanistan, it was dead wrong.

Of course, Afghanistan needed a functioning state. But the presumption that one could be imposed from above by foreign forces was misplaced. As James Robinson and I argue in our 2019 book, The Narrow Corridor, this approach makes no sense when your starting point is a deeply heterogeneous society organized around local customs and norms, where state institutions have long been absent or impaired.

True, the top-down approach to state-building has worked in some cases (such as the Qin dynasty in China or the Ottoman Empire). But most states have been constructed not by force but by compromise and cooperation. The successful centralization of power under state institutions more commonly involves the assent and cooperation of the people subject to it. In this model, the state is not imposed on a society against its wishes; rather, state institutions build legitimacy by securing a modicum of popular support.

This does not mean that the US should have worked with the Taliban. But it does mean that it should have worked more closely with different local groups, rather than pouring resources into the corrupt, non-representative regime of Afghanistan’s first post-Taliban president, Hamid Karzai (and his brothers). Ashraf Ghani, the US-backed Afghan president who fled to the United Arab Emirates this week, co-authored a book in 2009 documenting how this strategy had fueled corruption and failed to achieve its stated purpose. Once in power, however, Ghani continued down the same road.

The situation that the US confronted in Afghanistan was even worse than is typical for aspiring nation builders. From the very beginning, the Afghan population perceived the US presence as a foreign operation intended to weaken their society. That was not a bargain they wanted.

What happens when top-down state-building efforts are proceeding against a society’s wishes? In many places, the only attractive option is to withdraw. Sometimes, this takes the form of a physical exodus, as James C. Scott shows in The Art of Not Being Governed, his study of the Zomia people in Southeast Asia. Or it could mean co-habitation without cooperation, as in the case of Scots in Britain or Catalans in Spain. But in a fiercely independent, well-armed society with a long tradition of blood feuds and a recent history of civil war, the more likely response is violent conflict.

Perhaps things could have turned out differently if Pakistan’s Inter-Services Intelligence agency had not supported the Taliban when it was militarily defeated, if NATO drone attacks had not further alienated the population, and if US-backed Afghan elites had not been extravagantly corrupt. But the cards were stacked against America’s state-first strategy.

And the fact is, US leaders should have known better. As Melissa Dell and Pablo Querubín document, America adopted a similar top-down strategy in Vietnam, and it backfired spectacularly. Places that were bombed to subdue the Viet Cong became even more supportive of the anti-American insurgency.

Even more telling is the US military’s own recent experience in Iraq. As research by Eli Berman, Jacob Shapiro, and Joseph Felter shows, the “surge” there worked much better when Americans tried to win hearts and minds by cultivating the support of local groups. Similarly, my own work with Ali Cheema, Asim Khwaja, and James Robinson finds that in rural Pakistan, people turn to non-state actors precisely when they think state institutions are ineffective and foreign to them.

None of this means that the withdrawal could not have been managed better. But after 20 years of misguided efforts, the US was destined to fail in its twin objectives of withdrawing from Afghanistan and leaving behind a stable, law-based society.

The result is an immense human tragedy. Even if the Taliban do not revert to their worst practices, Afghan men and especially women will pay a high price for America’s failures in the years and decades ahead.

 

Perchè la ‘costruzione della nazione’ in Afghanistan è fallita,

di Daron Acemoglu

 

ISTANBUL – Gli Stati Uniti invasero l’Afghanistan 20 anni fa con la speranza di ricostruire un paese che era diventato una piaga per il mondo e per la sua stessa gente. Come spiegò il Generale Stanley McChrystal nel periodo precedente la brusca crescita delle truppe americane del 2009, l’obbiettivo era che “il Governo dell’Afghanistan controllasse a tal punto il suo territorio da sostenere la stabilità regionale ed impedirne l’uso al terrorismo internazionale”.

Ora, con più di 100.000 vite perse [1] e circa due mila miliardi di dollari spesi, tutto ciò che l’America ha da mostrare per il suo sforzo sono le scene di questo mese di una fuga disperata dal paese – un collasso umiliante che ricorda la caduta di Saigon nel 1975. Cosa è andato storto?

Praticamente tutto, ma non nel senso che crede la maggioranza delle persone. Mentre una programmazione scadente e la mancanza di servizi di informazione accurati hanno certamente contribuito al disastro, di fatto il problema sono stati i 20 anni delle operazioni.

Gli Stati Uniti hanno compreso dagli inizi che l’unico modo di creare una paese stabile con una qualche apparenza di legge ed ordine era fondare solide istituzioni statali. Incoraggiati da molti esperti e da teorie oggi tramontate, gli Stati Uniti hanno inquadrato questa sfida come fosse un problema di ingegneria: l’Afghanistan mancava di istituzioni statali, di forze di sicurezza funzionanti, di tribunali e di burocrati esperti, così la soluzione era investire risorse e trasferire competenze dagli stranieri. Le ONG e il più generale apparato occidentale di aiuti all’estero erano là per fornire il loro ausilio (che i locali lo volessero o no). E poiché il loro lavoro richiedeva un qualche grado di stabilità, i soldati stranieri – principalmente le forze della NATO, ma anche appaltatori privati – venivano dispiegate per mantenere la sicurezza.

Nel considerare la ‘costruzione della nazione’ come un processo dall’alto in basso, con la priorità alle istituzioni statali, gli Stati Uniti stavano seguendo una veneranda tradizione della scienza politica. L’assunto è che se si può stabilire su un territorio uno schiacciante dominio militare e sopraffare tutte le altre fonti del potere, si può imporre la propria volontà. Tuttavia, in molti luoghi questa teoria, nel migliore dei casi, è vera solo a metà; e in Afghanistan era completamente sbagliata.

Ovviamente, l’Afghanistan aveva bisogno di uno Stato funzionante.  Ma la presunzione che si potesse imporne uno dall’alto da parte di forze straniere era senza fondamento. Come James Robinson e il sottoscritto sostengono in un libro del 2019, Il corridoio stretto, questo approccio non ha senso quando il punto di partenza  è una società profondamente eterogenea organizzata su costumi e norme locali, dove le istituzioni dello Stato sono state per lungo tempo assenti o compromesse.

È vero, l’approccio dall’alto in basso nella costruzione degli Stati ha funzionato in alcuni casi (come per la dinastia Qin in Cina [2] e per l’Impero ottomano). Ma la maggioranza degli Stati non è stata costruita dalla forza, ma dal compromesso e dalla cooperazione. La centralizzazione di successo del potere sotto istituzioni dello Stato nella maggioranza dei casi dipende dal consenso e dalla cooperazione dei popoli ad essa soggetti. In questo modello, lo Stato non è imposto su una società contro la sua volontà; piuttosto, le istituzioni dello Stato costruiscono la legittimazione garantendo una certa misura di sostegno popolare.

Questo non significa che gli Stati Uniti avrebbero dovuto lavorare con i talebani. Ma significa che avrebbero dovuto collaborare più strettamente con diversi gruppi locali, piuttosto che riversare risorse nel regime corrotto e non rappresentativo del primo Presidente post-talebano dell’Afghanistan, Hamid Karzai (e i suoi fratelli). Ashraf Ghani, il Presidente afghano sostenuto dagli Stati Uniti  che questa settimana è scappato negli Emirati Arabi, collaborò nel 2009 ad un libro che documentava come questa strategia avesse alimentato la corruzione e non fosse riuscita a realizzare i suoi scopi annunciati. Tuttavia, una volta al potere, Ghani ha proseguito sulla stessa strada.

La situazione che gli Stati Uniti hanno affrontato in Afghanistan era anche peggiore di quello che è comune nella esperienza degli aspiranti ‘costruttori di nazioni’. Sin dagli inizi, la popolazione afghana ha percepito la presenza statunitense come una operazione di stranieri rivolta a indebolire la loro società. Non era questo il patto che volevano.

Cosa accade quando gli sforzi della costruzione verticistica dello Stato vanno avanti contro i desideri di una società? In molti luoghi, l’unica opzione attraente è il ritiro. Talvolta questo prende la forma di un esodo fisico, come James C. Scott dimostra ne L’arte di non essere governati, il suo studio sul popolo Zomia nell’Asia sudorientale [3]. Oppure potrebbe comportare una coabitazione senza cooperazione, come nel caso degli scozzesi in Gran Bretagna o dei catalani in Spagna. Ma in una società appassionatamente indipendente e ben armata con una lunga tradizione di faide sanguinose ed una storia recente di guerra civile, la risposta più probabile è il conflitto violento.

Forse le cose potevano essersi risolte diversamente se l’agenzia di intelligence di vari servizi del Pakistan non avesse sostenuto i talebani quando furono sconfitti militarmente, se gli attacchi NATO con i droni non avessero ulteriormente reso ostile la popolazione e se le elite afghane sostenute dagli Stati Uniti non fossero state esageratamente corrotte. Ma tutte le carte erano disposte contro la strategia americana della prioritaria costruzione dello Stato.

E il punto è che le autorità statunitensi avrebbero dovuto comprenderlo meglio. Come Melissa Dell e Pablo Querebin documentano, l’America adottò una strategia verticistica simile in Vietnam, ed essa si ritorse contro di loro in modo spettacolare. I luoghi che erano stati bombardati per reprimere i vietcong divennero persino i maggiori sostenitori della ribellione antiamericana.

Anche più istruttiva è la stessa recente esperienza in Iraq dell’esercito statunitense. Come la ricerca di Eli Berman, di Jacob Shapiro e di Joseph Felter dimostra, in quel paese l’ “intensificazione” funzionò molto meglio quando gli americani cercarono di ottenere consensi e simpatie alimentando il sostegno dei gruppi locali. In modo simile, il mio stesso lavoro con Ali Cheema, Asim Khwaja e James Robinson scopre che nel Pakistan rurale, le popolazioni si indirizzano verso ruoli di non collaborazione con le istituzioni statali quando pensano che esse siano inefficaci ed estranee.

Tutto questo non significa che il ritiro non avrebbe potuto essere gestito meglio. Ma dopo vent’anni di sforzi sbagliati, gli Stati Uniti erano destinati a fallire nel loro duplice obbiettivo di ritirarsi dall’Afghanistan e di lasciarsi alle spalle una società stabile, basata sulla legge.

Il risultato è una immensa tragedia umana. Anche se i talebani non torneranno alle loro peggiori pratiche, gli uomini afghani e specialmente le donne pagheranno un prezzo elevato per i fallimenti dell’America, nei prossimi anni e decenni

 

 

 

 

 

 

[1] Il testo inglese ha una connessione con una breve sintesi dei costi della guerra del 2021, a cura del Watson Institute della Brown University. Da essa risulta che “l’esercito degli Stati Uniti ha attenuato dal 2017 le sue regole di combattimento negli attacchi aerei in Afghanistan, con il risultato di un massiccio aumento delle vittime civili. Dall’ultimo anno della Amministrazione Obama al primo anno completo di dati riportati durante l’Amministrazione Trump, il numero dei civili uccisi dagli attacchi aerei statunitensi in Afghanistan è cresciuto del 330 per cento”. Inoltre: “La CIA ha armato milizie per combattere i militanti islamisti e queste milizie sono responsabili di gravi abusi dei diritti umani, inclusa l’uccisione di civili al di fuori di ogni procedimento giudiziale … Nel 2009 il Ministro della Salute Pubblica afghano aveva riferito che due terzi interi della popolazione afghana soffriva di problemi di salute mentale”. La conclusione della nota dell’istituto indipendente americano: “Circa 241.000 persone sono state uccise nelle zone di guerra in Afghanistan e in Pakistan dal 2001. Di esse, più di 71.000 uccisi sono stati civili”.

[2] La dinastia Qin regnò in Cina dal 221 al 206 a.C. Quindi non molto a lungo e non molto recentemente, anche se fondò un impero destinato a durare sino al 1912.

[3] Da quanto comprendo, Zomia è un termine geografico coniato nel 2002 dallo storico Willem van Schendel, dell’Università di Amsterdam. Si riferisce ad un territorio molto ampio dell’Asia Sudorientale, che coincide con la regione del Massiccio Asiatico Sudorientale e che include aree montane dell’Indocina, della Thailandia, del Myanmar e della Cina Sudoccidentale (alcuni includono anche Tibet, India Sudorientale, Afghanistan e Pakistan). Anche nella delimitazione più ristretta, si tratta di un’area molto grande, approssimativamente delle dimensioni dell’Europa Occidentale. Ma le popolazioni indigene non superano i 100 milioni di abitanti.

 

 

 

 

By


Commenti dei Lettori (0)


E' possibile commentare l'articolo nell'area "Commenti del Mese"