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La metamorfosi della politica della crescita, di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 11 ottobre 2021)

 

Oct 11, 2021

The Metamorphosis of Growth Policy

DANI RODRIK

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CAMBRIDGE – Development policy has long been divided between two types of approaches. One approach targets poor people directly and seeks to alleviate the poverty of individual households – through income support, health and education interventions, and enhanced access to credit. The other focuses on enhancing economic opportunities and raising overall productivity – through economy-wide macroeconomic and trade policies or legal and regulatory reforms. Call the first social policy and the second growth policy.

These two types of policies are generally complementary. Aggregate growth may not always help everyone, especially the poor. Consequently, anti-poverty programs will be necessary even when growth policy is doing its job properly. Occasionally, however, social and growth policies have been viewed as substitutes.

For example, the increased use of randomized policy experiments has allowed analysts to develop causal evidence about social policies – such as cash grants or education and health interventions – in ways that are rarely possible with macroeconomic or economy-wide policies. This, in turn, has led many academics and practitioners to downgrade the practical importance of growth policy relative to social policy.

That is a mistake, because the real determinants of poverty may lie at some distance from poor households and communities. Economic development requires productive nonfarm jobs. Increasing employment opportunities in cities and encouraging migration from the countryside to urban areas may raise incomes more effectively than helping people become better farmers or providing them with cash grants.

Indeed, industrialization has been essential to reducing poverty historically. True, the benefits of industrialization-driven economic growth often take time to trickle down. During Britain’s Industrial Revolution, living conditions for urban workers improved very slowly, if at all, for nearly a century until the rise of labor unions and other institutional changes redressed the imbalance of power with employers. But the more recent experience with rapid, export-oriented industrialization in the East Asian tigers and China has compressed this process and produced poverty-reduction miracles alongside growth miracles.

There are clear signs that we are now entering a new era in which industrialization will no longer be as potent in spreading the benefits of economy-wide productivity gains. Global trends in innovation have significantly reduced the potential of manufacturing industries to absorb low-skill workers. The labor share in value added has fallen rapidly in these branches, particularly for such workers.

And while globalization has accelerated the transfer of manufacturing from advanced economies to developing economies, global value chains have turned out to be at best a weak vehicle for creating good jobs, because they are a transmission belt for skill- and capital-intensive technologies, and because their business model is based on imported inputs and lack of integration with the local economy. Globally competitive manufacturing industries in developing economies increasingly operate as enclaves, similar to highly capital-intensive, export-oriented extractive industries. They may spur exports and higher incomes for a narrow segment of the economy, but they bypass most workers, and especially the least educated.

This growth model falls short not only on equity or poverty-reduction grounds; it also fails to promote much growth because higher-productivity activities cannot encompass an increasing share of the economy. Just as resource-rich economies rarely grow for long (outside of terms-of-trade booms), the industrialization model is no longer capable of generating rapid and sustained economic growth.

What, then, should today’s growth model look like? As always, investments in human capital, infrastructure, and better institutions remain indispensable for long-term economic gains. These are the fundamentals of economic convergence with rich countries. But a growth strategy worth its name must enhance the productivity of the existing workforce, not the workforce that might emerge in the future thanks to such investments.

Developing countries retain significant potential to increase agricultural productivity and to diversify from traditional to cash or export crops. But even with more productive agriculture – and in fact as a result of it – young workers will continue to leave the countryside and flock into urban areas. They will be employed not in factories but in informal, micro enterprises in low productivity services with poor expansion prospects.

Therefore, next-generation growth policies will have to target these services and find ways to increase their productivity. The reality is that few informal firms will grow to become “national champions.” But by offering a range of public services – help with technology, business plans, regulations, and training for specific skills – governments can unlock the growth potential of the more entrepreneurial among them. The provision of such services can be conditioned on government monitoring and soft employment targets. This would enable positive self-selection, with only those micro enterprises with greater capabilities choosing to sign up for government assistance.

Traditionally, East Asian-style industrial policies target the larger, more productive manufacturers most likely to become exporters. Future “industrial policies” will have to focus instead mostly on smaller, services firms, most of which are unlikely to be exporters. This new generation of industrial policies targeting lower-productivity segments can both enhance the livelihoods of the urban poor and boost productivity in the labor-absorbing sectors of the economy.

One implication is that social policy and growth policy will increasingly overlap. The best social policy – enabling sustainable poverty reduction and enhanced economic security – is to create more productive, better jobs for workers at the bottom of the skill distribution. In other words, social policy must focus on firms as much as households. And the new global and technological context implies that economic growth is now possible only by raising productivity in smaller, informal firms that employ the bulk of the poor and lower-middle classes. Development policy may become unified at last.

 

La metamorfosi della politica della crescita,

di Dani Rodrik

 

 CAMBRIDGE – La politica dello sviluppo è stata a lungo divisa tra due tipi di approccio. Un approccio punta direttamente alla povera gente e cerca di attenuare la povertà delle famiglie singole – attraverso il sostegno ai redditi, gli interventi sulla salute e sull’istruzione e un miglioramento dell’accesso al credito. L’altra si concentra nel migliorare le opportunità economiche e nell’aumentare la produttività complessiva – attraverso politiche macroeconomiche e commerciali generali sull’economia e riforme legislative e regolamentari. Chiamiamo la prima politica sociale e la seconda politica della crescita.

Generalmente, questi due tipi di politiche sono complementari. La crescita aggregata può non sempre aiutare tutti, particolarmente i poveri. Di conseguenza, i programmi contro la povertà saranno necessari anche quando la politica della crescita sta facendo in modo appropriato il suo lavoro. Talvolta, tuttavia, le politiche sociali e della crescita sono state considerate come alternative.

Ad esempio, l’uso aumentato di esperimenti politici casuali ha permesso agli analisti di sviluppare nessi causali sulle politiche sociali – come le concessioni di contributi in contante o gli interventi sull’istruzione e sulla sanità – in modi che raramente sarebbero possibili con le politiche macroeconomiche o riguardanti il complesso dell’economia. A sua volta, questo ha indotto molti accademici ed operatori di base a sottovalutare l’importanza pratica della politica della crescita rispetto alla politica sociale.

Questo è un errore, perché i reali fattori determinanti della povertà possono collocarsi ad una qualche distanza dalle famiglie e dalle comunità povere. Lo sviluppo economico richiede posti di lavoro produttivi non agricoli. Accrescere le opportunità di occupazione nelle città ed incoraggiare l’emigrazione dalle campagne alle aree urbane può aumentare i redditi con più efficacia che non aiutare le persone a diventare migliori agricoltori o il fornire loro contributi fianziari.

In effetti, storicamente l’industrializzazione è stata essenziale nel ridurre la povertà. È vero, i benefici della crescita economica guidata dalla industrializzazione spesso richiedono tempo per produrre effetti a cascata. Durante la Rivoluzione Industriale inglese, le condizioni di vita dei lavoratori urbani migliorarono molto lentamente per circa un secolo, ammesso che migliorassero, finché la crescita dei sindacati dei lavoratori ed altri cambiamenti istituzionali non corressero gli equilibri di potere con i datori di lavoro. Ma l’esperienza più recente con la rapida industrializzazione orientata alle esportazioni nelle ‘tigri’ dell’Asia orientale e in Cina ha compresso questo processo ed ha prodotto miracoli di riduzione della povertà assieme a mircoli di crescita.

Ci sono adesso chiari segni che stiamo entrando in una nuova epoca nella quale l’industrializzazione non sarà più tanto potente nel diffondere i benefici degli aumenti di produttività nell’intera economia. Le tendenze globali nell’innovazione hanno significativamente ridotto il potenziale delle industrie manifatturiere nell’assorbire lavoratori con modeste competenze. In questi settori la quota del lavoro nel valore aggiunto è calata rapidamente, particolarmente per tali lavoratori.

E mentre la globalizzazione ha accelerato il trasferimento delle manifatture dalle economie avanzate a quelle in vie di sviluppo, si è scoperto che le catene globali del valore sono nel migliore dei casi un veicole debole nel produrre buoni posti di lavoro, giacché esse sono una cinghia di trasmissione per le tecnologie ad alta intensità di professionalità e di capitale, e dato che il loro modello economico è basato su fattori importati e su una mancanza di integrazione con le economie locali. Globalmente, le industrie manifatturiere competitive nelle economie in via di sviluppo operano sempre di più come isole, in modo simile alle industrie estrattive ad alta intensità di capitale e orientate all’esportazione. Esse possono stimolare le esportazioni e i redditi più elevati per un segmento ristretto dell’economia, ma non coinvolgono la maggioranza dei lavoratori, e in particolare i meno istruiti.

Questo modello di crescita è insufficiente non solo sul terreno dell’equità e della riduzione della povertà; non riesce neppure a promuovere molta crescita perché le attività ad alta produttività non possono includere una quota crescente dell’economia. Proprio come le economie ricche di risorse raramente crescono a lungo (aldilà della grandi espansioni dei termini di scambio), il modello dell’industrializzazione non è più capace di generare una crescita economica rapida e sostenuta.

A cosa dovrebbe, dunque, somigliare il modello odierno della crescita? Come sempre, gli investimenti sul capitale umano, sulle infrastrutture e su migliori istituzioni restano indispensabili per i vantaggi economici a lungo termine. Questi sono i fattori fondamentali della convergenza economica con i paesi ricchi. Ma una strategia di crescita degna del suo nome deve incoraggiare la produttività della forza lavoro esistente, non della forza lavoro che potrebbe emergere nel futuro grazie a tali investimenti.

I paesi in via di sviluppo conservano un potenziale significativo di aumento della produttività agricola e di diversificazione rispetto ai raccolti tradizionali per far cassa ed esportare. Ma persino con una agricoltura più produttiva – e di fatto come una sua conseguenza – i lavoratori giovani continueranno a lasciare le campagne e ad affluire in gran numero nelle aree urbane. Non saranno occupati nelle fabbriche ma in microimprese informali nei servizi a bassa produttività, con povere prospettive di espansione.

Di conseguenza, le politiche della crescita della prossima generazione dovranno concentrarsi su questi servizi e trovare i modi per accrescere la loro produttività. La verità è che poche imprese informali cresceranno sino a diventare “campioni nazionali”. Ma offrendo una gamma di servizi pubblici – con l’aiuto della tecnologia, di programmi economici, di regolamenti e di formazione di competenze specifiche – i Governi possono sbloccare il potenziale di crescita di quelle tra loro maggiormente imprenditive. La fornitura di tali servizi potrebbe essere condizionata dal monitoraggio del Governo e da leggeri obbiettivi di occupazione. Questo incoraggerebbe una autoselezione positiva e soltanto quelle microimprese con maggiori capacità sarebbero scelte per ottenere l’assistenza governativa.

Tradizionalmente, le politiche industriali nello stile dell’Asia Orientale si concentrano sui settori produttivi più ampi e più produttivi, che con più probabilità diventano esportatori. Le future “politiche industriali” dovrebbero invece concentrarsi su imprese di servizio più piccole, la maggioranza delle quali non hanno probabilità di divenire esportatrici. Questa nuova generazione di politiche industriali che si rivolge  segmenti a più bassa produttività può sia migliorare le condizioni di vita dei poveri delle città che incoraggiare la produttività nei settori dell’economia che assorbono lavoro.

Una conseguenza è che la politica sociale e della crescita si coniughereranno sempre di più. La migliore politica sociale – consentire una riduzione sostenibile della povertà e accrescere la sicurezza economica – consiste nel creare posti di lavoro più produttivi e migliori per i lavoratori che sono in basso nella distribuzione delle competenze. In altre parole, la politica sociale deve concentrarsi sulle imprese come sulle famiglie. E il nuovo contesto globale e tecnologico comporta che la crescita economica è oggi possibile soltanto elevando la produttività nelle imprese informali più piccole, che occupano il grosso delle classi povere e a medio reddito. La politica dello sviluppo può finalmente diventare un’unica cosa.

 

 

 

 

 

 

 

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