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La resistibile ascesa del conflitto Stati Uniti-Cina, Di Dani Rodrik (da Project Syndicate, 10 novembre 2021)

 

Nov 10, 2021

The Resistible Rise of US-China Conflict

DANI RODRIK

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CAMBRIDGE – US President Joe Biden’s economic and foreign policies may represent a sharp departure from those of his predecessor, Donald Trump. But when it comes to relations with China, Biden has largely maintained Trump’s tough line – refusing, for example, to reverse Trump’s tariff hikes on Chinese exports and warning of further punitive trade measures.

This reflects the widespread hardening of US attitudes towards China. When Foreign Affairs magazine recently asked leading US experts whether American “foreign policy has become too hostile to China,” nearly half of the respondents (32 out of 68) disagreed or disagreed strongly – suggesting a preference for an even tougher US stance toward China.

For economists, who tend to view the world in positive-sum terms, this is a puzzle. Countries can make themselves and others better off by cooperating and by shunning conflict.

The clearest application of this principle is the gains from trade that countries achieve – the bread and butter of professional economists. It is generally in each country’s benefit to open its domestic markets to others. But the same idea extends also to policy domains where there could be tensions between domestic and global interests. Yes, countries could pursue beggar-thy-neighbor policies, such as restricting access to home markets to improve their terms of trade, or free ride on global public goods such as decarbonization policies. But wouldn’t it be better if they refrained from such actions so they could collectively all do better?

Geopolitical strategists, by contrast, tend to see the world instead in zero-sum terms. Nation-states compete for power – the ability to bend others to their will and pursue their interests unhindered – which is necessarily relative. If one country has more power, its rival must have less. Such a world is necessarily conflictual, as great powers (the United States) or rising powers (China) jockey for regional and global dominance.

In a recent article, John Mearsheimer of the University of Chicago provides a forceful articulation of this view. Mearsheimer was among those in the Foreign Affairs survey who disagreed strongly with the proposition that US policy may have become too hostile toward China. “All great powers, be they democracies or not,” he writes, “have little choice but to compete for power in what is at root a zero-sum game.” The implications for US-China relations are bleak: China is bound to want to expand its power, and the US has no option but to try to contain it. This perspective sets an important challenge for economists and others who believe in the feasibility of a stable, peaceful, and largely cooperative world in which the US and China can prosper together.

“Realist” theorists of international relations such as Mearsheimer and my Harvard University colleague Stephen Walt are clearly correct when they argue against the “liberal” presumption that open markets in the US and rules-based multilateralism would produce a China that looked “more like us.” The American policy of engagement with China, pursued until the Trump administration took over, may have helped China grow richer, but it made the country neither more democratic nor less likely to compete for power and influence.

But does a China with a decidedly different economic and political system and strategic interests of its own imply inevitable conflict with the West? Perhaps not. The realists’ argument about the primacy of power hinges on assumptions that need to be qualified.

First, while states may prioritize national security and survival above all else, there is a big gap between meeting these narrower objectives and maximizing power. The US would be secure from annihilation or invasion even without a military presence on every continent. The historian Stephen Wertheim has argued that the expansionist vision of US foreign policy has always competed with a more restrained approach, misleadingly and dismissively labeled as “isolationism.” China’s territorial integrity will remain uncontested even without saber rattling vis-à-vis neighbors. Beyond a baseline of security, the pursuit of power competes with other national goals, such as domestic economic prosperity, that require less bullying on the world stage.

It is true, as realists like to point out, that the world lacks an enforcer of rules. There is no world government to ensure that states act in accordance with rules that they may have an interest in enacting but little interest in following. This makes cooperation more difficult to elicit – but not entirely so. Game theory, real-world experience, and lab experiments all suggest that reciprocity induces cooperation. A third-party enforcer is not necessarily required to elicit cooperative behavior in repeated interactions.

Finally, it is also true that uncertainty and the risk of misperceiving other states’ intentions complicate prospects for international cooperation among great powers. Purely defensive measures – whether economic or military – are likely to be perceived as threats, cumulating through a vicious cycle of escalation. But this problem, too, can be mitigated to some extent. As Walt and I have argued, what might help is a framework that facilitates communication and encourages mutual justification of actions that may be misinterpreted by the other side.

Mearsheimer is skeptical that creative institutional design can make much of a difference. “The driving force behind [US-China] great-power rivalry is structural,” he writes, “which means that the problem cannot be eliminated with clever policymaking.” But structure does not fully determine equilibrium in a complicated system where the definition of national interests, the strategies pursued, and the information available to actors are all dependent on our choices to some extent.

The structure of great-power rivalry may exclude a world of love and harmony, but it does not necessitate a world of immutable conflict. It does not preclude any of the myriad alternatives that lie between these extremes. Structure is not destiny: We retain the agency to craft a better (or worse) world order.

 

La resistibile ascesa del conflitto Stati Uniti-Cina,

Di Dani Rodrik

 

CAMBRIDGE – Le politiche economiche e internazionali del Presidente statunitense Joe Biden possono configurare una brusca divergenza da quelle del suo predecessore, Donald Trump. Ma quando si arriva alle relazioni con la Cina, Biden si è in gran parte mantenuto su una linea intransigente – rifiutando, ad esempio, di abbattere gli aumenti delle tariffe sulle esportazioni cinesi e mettendo in guardia su ulteriori punitive future di misure commerciali.

Questo riflette un generale irrigidimento del comportamento statunitense verso la Cina. Quando la rivista Foreign Affairs di recente ha chiesto ai principali esperti statunitensi se “la politica estera [americana] fosse diventata troppo ostile verso la Cina”, quasi la metà delle risposte (32 su 68) erano in disaccordo o in forte disaccordo – indicando una preferenza per posizioni statunitensi verso la Cina persino più dure.

Per gli economisti, che tendono a vedere il mondo in termini di guadagno complessivo, questo è un rompicapo. I paesi possono far meglio a se stessi e agli altri, cooperando ed evitando i conflitti.

La applicazione più chiara di questo principio sono i vantaggi che i paesi realizzano con il commercio – il pane quotidiano degli economisti di professione. Aprire i mercati interni agli altri, in generale va a vantaggio di ciascun paese. Ma la stessa idea si allarga anche ai settori nei quali ci potrebbero essere tensioni tra gli interessi nazionali e globali. È vero, i paesi potrebbero perseguire politiche che mirano a impoverire i vicini, come restringere i mercati interni per migliorare i propri termini di scambio, o concedersi sconti sui beni pubblici globali come sulle politiche della decarbonizzazione. Ma non sarebbe meglio se essi si astenessero da tali iniziative in modo da poter fare tutti meglio collettivamente?

Gli strateghi geopolitici, al contrario, tendono a considerare il mondo come un gioco a somma zero. Gli stati-nazione competono per il potere – la capacità di piegare gli altri alla propria volontà e di perseguire i propri interessi senza impedimenti – che è necessariamente relativo. Se un paese ha più potere, i suoi rivali devono averne meno. Un mondo del genere è necessariamente conflittuale, quando le grandi potenze (gli Stati Uniti) o le potenze in ascesa (la Cina) competono per il dominio regionale o globale.

In un recente articolo, John Mearsheimer dell’Università di Chicago, fornisce una esplicitazione aggressiva di questo punto di vista. Mearsheimer era tra quelli nel sondaggio di Foreign Affairs che erano in forte disaccordo con l’idea che la politica statunitense poteva esser diventata troppo ostile verso la Cina. “Tutte le grandi potenze, che siano o no democrazie”, scrive, “hanno poca scelta se non quella di competere in quello che è alla radice un gioco a somma zero”. Le implicazioni per le relazioni tra Stati Uniti e Cina sono desolanti: la Cina è destinata a voler espandere il suo potere e gli Stati Uniti non hanno alternativa se non il cercare di contenerla. Questa prospettiva costituisce una sfida importante per gli economisti e per tutti coloro che credono nella fattibilità di un mondo stabile, pacifico e ampiamente collaborativo, nel quale gli Stati Uniti e la Cina possano prosperare assieme.

I teorici delle relazioni internazionali “realisti” come Mearsheimer e il mio collega dell’Università di Harvard Stephen Walt sono chiaramente nel giusto quando contrastano la supposizione “progressista” secondo la quale i mercati aperti negli Stati Uniti e un multilateralismo basato sulle regole produrrebbe una Cina “più somigliante a noi”. La politica americana del coinvolgimento con la Cina, perseguita sino a che non subentrò l’Amministrazione Trump, può aver aiutato la Cina a diventare più ricca, ma non ha reso il paese né più democratico né meno ansioso di competere per il potere e per l’egemonia.

Ma una Cina con un sistema economico e politico decisamente diverso e con interessi strategici propri, implica un conflitto inevitabile col l’Occidente? Forse no. Gli argomenti dei ‘realisti’ sulla supremazia del potere si basano su presupposti che devono essere resi espliciti.

Il primo, mentre gli Stati possono dare priorità alla sicurezza nazionale e alla sopravvivenza su tutti gli altri, c’è una grande differenza tra il soddisfare questi obbiettivi più ristretti e massimizzare il potere. Gli Stati Uniti  sarebbero al sicuro da un annientamento o da una invasione anche senza una presenza militare in ogni continente. Lo storico Stephen Wertheim ha sostenuto che la visione espansionistica della politica estera americana è sempre stata in competizione con un approccio più limitativo, erroneamente e sprezzantemente etichettato come “isolazionismo”. L’integrità territoriale della Cina rimarrà incontestata persino senza l’intimidire da vicino i propri vicini. Oltre una sicurezza di riferimento, il perseguimento del potere dipende da altro obbiettivi nazionali, come la prosperità economica interna,  che richiedono minore arroganza sulla scena internazionale.

È vero, come i realisti sono soliti sottolineare, che il mondo difetta di guardiani delle regole. Non c’è un governo mondiale che garantisca che gli Stati agiscano in accordo con regole che magari essi hanno interesse a stabilire ma poco interesse a seguire. Questo rende più difficile generare la cooperazione  – ma non del tutto. La teoria dei giochi, l’esperienza del mondo reale e gli esperimenti di laboratorio suggeriscono tutti che la reciprocità induce alla cooperazione. La vigilanza di un terzo non è necessariamente richiesta per generare un comportamento cooperativo in interazioni ripetute.

Infine,  è anche vero che l’incertezza e il rischio di equivocare le intenzioni di altri Stati complica le prospettive di cooperazione internazionale tra le grandi potenze. Misure meramente difensive – che siano economiche o militari – è probabile che siano percepite come minacce, che crescono a spirale in un circolo vizioso. Ma anche questo problema può essere, in una certa misura, mitigato. Come Walt e il sottoscritto abbiamo sostenuto, potrebbe essere utile un modello che facilita la comunicazione e incoraggia la giustificazione reciproca di iniziative che possono essere equivocate dall’altro schieramento.

Mearsheimer è scettico che un progetto istituzionale originale possa fare molta differenza. “La forza che spinge dietro la rivalità da grandi potenze [Stati Uniti e Cina] è strutturale”, egli scrive, “il che comporta che il problema non può essere eliminato con ordinamenti intelligenti”. Ma la struttura non determina pienamente un equilibrio in un sistema nel quale la definizione degli interessi nazionali,  le strategie perseguite e le informazioni disponibili per i protagonisti sono, in qualche misura,  tutte dipendenti dalle nostre scelte.

La struttura della rivalità tra le grandi potenze può escludere un mondo di amore e di armonia, ma non necessita di un mondo di immutabili conflitti. Essa non preclude alcuna delle innumerevoli alternative che si collocano tra questi estremi. La struttura non è un destino: resta al nostro agire il costruire un ordine mondiale migliore (o peggiore).

 

 

 

 

 

 

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