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Le tariffe ambientali potrebbero costituire la svolta, di Daron Acemoglu (da Project Syndicate, 25 luglio 2022)

 

Jul 25, 2022

Environmental Tariffs Could Be a Game Changer

DARON ACEMOGLU

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BOSTON – Environmental tariffs may be humanity’s last hope for mitigating climate change, which is on course to become increasingly devastating if we do not curb our greenhouse-gas (GHG) emissions.

The most straightforward way to confront this unprecedented global threat is through a multilateral agreement that locks in a “green transition” in all (or most) countries. The key is to boost renewable-energy production while significantly reducing fossil-fuel consumption, a process that calls for coordinated policies on three fronts: regulation, subsidies for cleaner technologies (including renewables), and carbon taxes.

Unfortunately, this type of global agreement seems out of reach, both because the fossil-fuel industry remains politically powerful, and because some of the world’s biggest emitters – including the United States, China, and India – are not adopting the necessary policies.

Although regulation and subsidies are essential to achieve an effective energy transition, the carbon tax is the bedrock, because that is what will increase the costs of emitting carbon dioxide, methane, and other GHGs. Several countries have already adopted such taxes, including Sweden, which has the world’s highest carbon tax (approximately $117 per ton). But many others, including the US and China, have not followed suit.

This lack of consistency gives rise to “carbon leakage.” High-emissions activities tend to move away from countries with carbon taxes to those without. While a country that unilaterally adopts a higher carbon tax benefits everyone (by reducing its own GHG emissions), it also unwittingly encourages others to do less. Or, as an economist would put it, one should expect that unilateral climate-mitigation policies function as “strategic substitutes” across countries: The higher one country’s carbon tax, the less other countries will do for mitigation.

A high carbon tax creates an opportunity for “carbon arbitrage.” Since the steel industry emits 1.85 tons of carbon for every ton of steel produced, Sweden’s carbon tax increases the cost of its steel production by about $210 per ton, which in turn makes Chinese steel imports much more attractive for steel-users and their customers.

Worse, Chinese authorities have an incentive to maintain this arrangement. Without a Chinese carbon tax, Chinese steel exports will thrive, and that will help Chinese industry, workers, and politicians (who can claim credit for generating an economic boom). Even if they recognize the need to combat climate change, Chinese authorities may end up doing less than they might have done without Sweden’s carbon tax.

Hence the need for environmental tariffs, which would reverse this logic by imposing a carbon tax on imports. Sweden would apply a border tax adjustment equivalent to the difference between its carbon tax and the carbon tax of the exporting country, multiplied by the tonnage of the CO2 emissions generated in the production of the imported products.

An environmental tariff’s most obvious benefit is that it reduces carbon leakage. By nullifying the artificial cost advantage of imports from low-carbon-tax countries, it encourages steel consumption to shift toward cleaner domestic sources or less-polluting exporters.

But an environmental tariff’s indirect effects may be even more important. Most importantly, a tariff makes climate-change mitigation policies “strategic complements” rather than strategic substitutes; this means that Swedish carbon taxes will encourage, rather than discourage, other countries to adopt similar policies of their own.

The logic is simple. Without environmental tariffs, Sweden’s carbon tax gives Chinese steel producers an arbitrage opportunity. But once more countries have begun to apply border adjustments on imports, the Chinese authorities will want to help China’s steel exporters clean up their operations. Regardless of whether they do this through carbon taxes, regulations, or subsidies for clean energy, Chinese CO2 emissions will decline. And once Chinese producers start meaningfully reducing their emissions, China’s authorities will have an incentive to introduce environmental tariffs of their own.

For the most part, what’s standing in the way of aggressive environmental tariffs are excuses and misleading arguments. The fossil-fuel industry and major polluters, including China, are dead set against environmental tariffs and have been campaigning aggressively to block them. But this position is wholly selfish and thus should be disregarded.

A second argument is that environmental tariffs are protectionist measures, and that we should not “risk giving protectionists another opening,” as The Economist puts it. This claim does not hold water. Because carbon tariffs level the playing field, they do not function like traditional protectionist measures. Moreover, the classic theory of trade does not imply that arbitraging domestic policies produces welfare gains – especially considering that such policies are essential for combating climate change.

A third objection is that environmental tariffs may not be legal under World Trade Organization rules. In fact, a straightforward reading of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) suggests that they are indeed legal. Article III allows for environmental taxes, stating that “[imported products] shall not be subject, directly or indirectly, to internal taxes or other internal charges of any kind in excess of those applied, directly or indirectly, to like domestic products.” It follows that if a country has a domestic carbon tax on “like domestic products,” it is permitted to apply the same tax to imports through border adjustments.

This rule has long provided the basis for border adjustments on value-added taxes, and it was also the reasoning behind a GATT panel’s 1987 ruling (in United States – Taxes on Petroleum and Certain Important Substances) that border tax adjustments could be applied to chemicals. Furthermore, Article XX of the GATT provides additional exemptions for trade restrictions “necessary to protect human, animal or plant life or health,” and there is now a strong scientific case that carbon taxes meet that criteria.

Finally, some commentators worry that in a “liberal international order,” important global policy decisions should be pursued primarily through multilateral cooperation. That may well be true. But the fact is that multilateral agreements are not going to work fast enough to keep the world anywhere close to the Paris climate agreement’s 1.5° Celsius warming pathway. We cannot allow faith in multilateralism to become an alibi for inaction. Environmental tariffs could create a positive cascade of climate-mitigation policies around the world. There should be no delay in implementing them.

 

Le tariffe ambientali potrebbero costituire la svolta,

di Daron Acemoglu

 

BOSTON – Le tariffe ambientali possono essere l’ultima speranza dell’umanità per mitigare il cambiamento climatico, che sta per divenire sempre più devastante se non limitiamo le nostre emissioni di gas serra (GHG).

Il modo più diretto per misurarci con questa minaccia globale senza precedenti è attraverso un accordo multilaterale che stabilisca una “transizione verde” in tutti, o nella maggioranza dei paesi. La chiave è incoraggiare la produzione di energie rinnovabili nel mentre si riduce in modo significativo il consumo di combustibili fossili, un processo che richiede politiche coordinate su tre fronti: i regolamenti, i sussidi per tecnologie più pulite (comprese le rinnovabili) e le tasse sul carbonio.

Sfortunatamente, un accordo globale di questa genere sembra fuori portata, sia perché l’industria dei combustibili fossili resta politicamente potente, che perché alcuni dei più grandi emissori del mondo – compresi gli Stati Uniti, la Cina e l’India – non stanno adottando le politiche necessarie.

Sebbene i regolamenti e i sussidi siano essenziali per realizzare una efficace transizione energetica, la tassa sul carbonio è il fondamento, perché è quella che aumenterà i costi delle emissioni di anidride carbonica, di metano e di altri GHG. Vari paesi hanno già adottato tali tasse, compresa la Svezia, che ha la più elevata tassa sul carbonio al mondo (circa 117 dollari a tonnellata). Ma molti altri, inclusi Stati Uniti e Cina, non li hanno seguiti.

Questa mancanza di coerenza fa crescere il fenomeno della “dispersione del carbonio”. Le attività con elevate emissioni tendono a spostarsi dai paesi con le tasse sul carbonio verso quelli che non le hanno. Mentre un paese che adotta unilateralmente una tassa più elevata sul carbonio beneficia tutti (riducendo le sue emissioni di GHG), esso involontariamente incoraggia anche gli altri a fare di meno. Oppure, come si esprimerebbe un economista, ci si dovrebbe aspettare che politiche unilaterali di mitigazione climatica funzionino come “sostituti strategici” per gli altri paesi: più elevata è la tassa sul carbonio di un paese, meno gli altri paesi faranno per la mitigazione.

Una alta tassa sul carbonio crea una opportunità per un “arbitraggio sul carbonio”. Dal momento che l’industria dell’acciaio emette 1,85 tonnellate di carbonio per ogni tonnellata di acciaio prodotto, la tassa sul carbonio della Svezia aumenta il costo della sua produzione di acciaio di circa 210 dollari per tonnellata, il che a sua volta rende le importazioni cinesi di acciaio molto più attraenti per glu utilizzatori di acciaio ed i loro clienti.

Peggio ancora, le autorità cinesi hanno un incentivo a mantenere questa soluzione. Senza una tassa cinese sull’acciaio, le esportazioni di acciaio cinesi prospereranno, e questo aiuterà l’industria, i lavoratori ed i politici cinesi (che possono vantare il merito di aver prodotto una grande espansione economica). Persino se riconoscono la necessità di combattere il cambiamento climatico, le autorità cinesi possono finire col fare di meno di quello che avrebbero fatto senza la tassa sul carbonio della Svezia.

Da qua il bisogno di tariffe ambientali, che invertirebbero questa logica imponendo una tassa sul carbonio alle importazioni. La Svezia dovrebbe applicare una correzione della tassa sul confine equivalente alla differenza tra la sua tassa sul carbonio e la tassa sul carbonio del paese esportatore, moltiplicata per il tonnellaggio di anidride carbonica generato nella produzione dei prodotti importati.

Il vantaggio più evidente di una tariffa ambientale è che essa riduce la dispersione del carbonio. Annullando l’artificiale vantaggio di costo delle importazioni dai paesi con basse tasse sul carbonio, essa incoraggia lo spostamento dei consumi di acciaio verso le fonti nazionali più pulite o gli esportatori meno inquinanti.

Ma gli effetti ambientali indiretti della tariffa ambientale possono essere anche più importanti. Massimamente importante, un tariffa rende le politiche della mitigazione del cambiamento climatico “complementi strategici” piuttosto che sostituti strategici; questo comporta che le tasse sul carbonio svedesi incoraggeranno, anziché scoraggiare, altri paesi ad adottare politiche simili per conto loro.

La logica è semplice. Senza tariffe ambientali la tassa sul carbonio della Svezia dà ai produttori di acciaio cinesi una opportunità di arbitraggio. Ma una volta che più paesi avessero cominciato ad applicare correzioni al confine sulle importazioni, le autorità cinesi vorranno aiutare gli esportatori di acciaio della Cina a rendere più puliti i loro procedimenti. A prescindere dal fatto che lo facciano attraverso tasse sul carbonio, regolamenti o sussidi per le energie pulite, le emissioni cinesi di anidride carbonica diminuiranno. E una volta che i produttori cinesi cominceranno a ridurre le loro emissioni, le autorità cinesi avranno un incentivo a introdurre tariffe ambientali per loro conto.

Per la maggior parte, quello che si oppone alle tariffe ambientali aggressive sono scuse e argomenti fuorvianti. Le industrie dei combustibili fossili ed i principali inquinatori, compresa la Cina, sono infuriati contro le tariffe ambientali e stanno sviluppando campagne aggressive per bloccarle. Ma la loro posizione è del tutto egoistica e dunque dovrebbe essere trascurata.

Un secondo argomento è che le tariffe ambientali sono misure protezionistiche, e che quindi non si dovrebbe “rischiare di dare ai protezionisti altre aperture”, come si esprime The Economist.  Questo argomento non regge. Dato che le tariffe sul carbonio uniformano il campo da gioco, esse non funzionano come le tradizionali misure protezionistiche.  Inoltre, la teoria classica del commercio non comporta che politiche nazionali di arbitraggio producano vantaggi di benessere – in particolare considerando che queste politiche sono essenziali per combattere il cambiamento climatico.

Una terza obiezione è che le tariffe ambientali possono non essere legali, ai sensi delle regole della Organizzazione Mondiale del Commercio. Di fatto, un semplice lettura dell’Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio (GATT) indica che esse sono sicuramente legali. L’articolo III consente tasse ambientali, stabilendo che “[i prodotti importati] non saranno soggetti, direttamente o indirettamente, a tassazioni interne o ad altri aggravi in eccesso a quelli applicati, direttamente o indirettamente, ad analoghi prodotti nazionali”. Ne consegue che se un paese ha una tassazione nazionale sul carbonio sugli “analoghi prodotti nazionali”, gli è concesso applicare la stessa tassa attraverso correzioni al confine.

Questa regola ha da tempo fornito la base per correzioni al confine sulle tasse sul valore aggiunto, ed è stata anche la motivazione che ha sotteso la decisione di un gruppo di lavoro del GATT del 1987 (in Tasse sul petrolio e su certe sostanze importanti – Stati Uniti), secondo la quale correzioni fiscali al confine possono essere applicate ai prodotti chimici. Inoltre, l’articolo XX del GATT offre esenzioni aggiuntive per restrizioni commerciali “necessarie a proteggere la vita umana, animale o vegetale o la salute”, e c’è adesso un forte argomento scientifico secondo il quale le tasse sul carbonio soddisfano quei criteri.

Infine, alcuni commentatori si preoccupano che in un “ordine liberale internazionale”, importanti decisioni politiche globali dovrebbero essere principalmente perseguite attraverso la cooperazione multilaterale. Il che può essere vero. Ma il fatto è che gli accordi multilaterali non stanno entrando in funzione abbastanza velocemente da avvicinare in qualche modo il mondo alla prospettiva di riscaldamento di 1,5° Celsius dell’accordo sul clima di Parigi. Non possiamo permetterci che la fiducia nel multilateralismo divenga un alibi per l’inazione. Le tariffe ambientali potrebbero creare una effetto positivo a cascata nelle politiche di mitigazione climatica in tutto il mondo. Non ci dovrebbe essere alcun ritardo nel metterle in atto.

 

 

 

 

 

 

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