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La democrazia liberale è una componente dello sviluppo umano? Di Branko Milanovic (da Global Inequality and more, 12 ottobre 2022)


Oct. 12, 2022

Is liberal democracy part of human development?

Branko Milanovic

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After two and a half years of enforced zooming, that is of giving or attending lectures online, I listened today, at UNDP offices in New York, to an excellent book talk, given by Leandro Prados de la Escosura, Professor of Economics and of Economic History at the University Carlos III in Madrid. (The book “Human Development and the Path to Freedom: 1870 to the Present” is here and an article on the same topic is here.)

Prados has just completed a seminal book that extends the Human Development Index (HDI), originally “invented” by Amartya Sen and now for several decades produced by the UN Development Program, in time all the way back to the early 19th century, and in scope. The index, as the aficionados of development know, includes three dimensions  of welfare: income (proxied by the GDP per capita), education (number of years of schooling) and health (life expectancy). The HDI has generated a huge literature: does adding up or multiplication of such components make sense, how to introduce inequality in each of the components, should some components be included at all (last Summer, Nuno Palma argued, rather vociferously but not unreasonably, that education should be dropped: it is a means toward achieving income, not a good in itself. I have to admit that I thought so for a long time but was reluctant to enter into that discussion). Leandro Prados’s book is extremely rich and powerful as it charts the evolution in human welfare across countries and regions over two centuries, but it is also provocative because Prados uses a somewhat different metric for the three original components and, importantly, introduces the fourth component or dimension: human freedom. The new Prados’s “augmented” HDI is possibly the most important development since HDI was first defined. (Another candidate for this title is taking into account the inequality with which the three components are distributed, done some 15 years ago.)

It is the proposed inclusion of the political component that I wish to discuss here. Prados’s view is well-grounded in the theory of “development as freedom” popularized by Sen. Political rights are seen as inseparable part of human freedom because they give individuals agency to exercise their choices in general, and even their choice over the three key dimensions in particular (perhaps that people would prefer better health to higher income). The fourth, political, components consists, as Prados explains, of two parts: negative freedoms (that is, absence of coercion and control over one’s ability to express opinions and participate in public life) and the way that such freedoms are politically “bundled”, namely existence of democracy and of political checks and balances.

Now, the agency or voice part of the political variable can be associated with “development as freedom”; the “democracy” part is, in my opinion, much more problematic. Increasing individual’s agency, provided that it does not limit the agency of others, is indeed an improvement in one’s condition, the same as greater longevity. Being able to access information, to express one’s opinions, to participate in political life are valuable in themselves. The exercise of individual agency must not come at the expense of others exercising the same agency. This is of course the well-known rule that our freedom is limited only by the same freedom for others. Agency therefore already includes a notion of equality. A country where 90% of the population have full agency and voice, but 10% are slaves is abhorrent even if a statistic of 0.9 may not be too different from that of an alternative country where everybody has one-tenth of their maximum freedoms abrogated. This implicit egalitarian bias in agency is something that I would leave at this point, but that can be developed further.

Another argument in favor of introducing agency is to check empirically if it tends to be associated with increases in other dimensions of human welfare. It seems so at first. But it is also possible that more agency, more freedom to voice opinions leads to political polarization, even to anarchy, and then to lower income growth and higher mortality. Whether one or other direction is more likely is something that we should discover empirically and this is why adding agency/voice is, in my opinion, very useful.

My concern is with the inclusion of a particular way to aggregate the opinions of the public: democracy. Democracy is just one way of such aggregation of preferences: other ways are not only possible but have existed, and continue to exist. Preferences can be aggregated through corporatist or representative bodies; a single party system via intra-party debate; by consultative monarchy; oligarchic or elite rule with popular consultation, by theocracy etc. The best way to rule a society is a topic old, in the West, at least 4,500 years. Plato, who was among the first to think about it, was not a great friend of the specifically democratic way of rule. We are very unlikely to ever agree on the best way to rule, and the introduction of liberal democracy as implicitly the ideal toward which humankind strives, brings a very specific political view of the world into an index that at least in its other components is free from excessive politicization. (I do not mean here only the direct politicization that such a component would bring into an international organization, composed of governments whose legitimacies are widely different–this is obvious—but even the politicization that it would introduce among the academic practitioners or users of the new augmented HDI.)

While agency proper can be, however imperfectly, measured, democracy cannot. Regarding the former, one could look at countries that allow full access to sources of information, those that do not, and others in-between. One could also look at the freedom to express one’s opinion: how many people are fined or jailed for that? Finally, one could look at the freedom to participate in protests and marches and petitions. While agency may never  be measured as well as the other three components of the HDI, it is susceptible of at least imperfect measurement.

This is not the case with democracy. As I mentioned, it is just a particular way to “bundle” people’s preferences; its measurement intrinsically depends on our subjective estimates. This is obvious from almost all currently existing indexes of democracy: what are the checks on the executive power cannot be adequately reduced to a number, nor can inequality in real political power be readily measured. How do we account for the fact that the rich “buy” policies they like by supporting electoral campaigns of these who would do their bidding? How do we account for the creation of “the correct” opinion by the media owned by the rich? All of these, immeasurable, factors often decisively influence the translation of preferences into actionable policies, and yet they are difficult or impossible to measure.

What are the conclusions? First, I think that the introduction of agency proper in the HDI should be applauded. It is clear what it means, it is measurable, and it is a good in itself. Second, the introduction of democracy as currently defined would represent the introduction of one particular way of political process which is both geographically and historically limited. This is a conceptual reason for leaving it out. But in addition (my third point), it is impossible to measure “democracy”: even if we could agree on what it is, and even more, if we could agree that it should be introduced into the HDI, it will remain measured by subjective “expert opinions”, it will remain heavily politicized, and hence it would never reach the acceptability of measures such as health or income outcomes.


La democrazia liberale è una componente dello sviluppo umano?

Di Branko Milanovic


Dopo due anni e mezzo di zoomare obbligato, ovvero di dare o partecipare a lezioni online, oggi ho ascoltato, presso gli uffici del Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo a New York, una eccellente conferenza su un libro, offerta da Leandro Prados de la Escosura, Professore di Economia e di Storia Economica all’Università Carlo III di Madrid (il libro “Sviluppo umano e il sentiero per la libertà: dal 1870 al presente” è in questa connessione ed un articolo sullo stesso tema in quest’altra).

Prados ha appena concluso un libro fondamentale che estende l’Indice dello Sviluppo Umano (HDI), originariamente “inventato” da Amartya Sen e adesso per vari anni elaborato dal Programma per lo Sviluppo delle Nazioni Unite, ad un periodo e ad un campo di applicazione che risale sino agli inizi del diciannovesimo secolo. L’Indice, come i cultori dello sviluppo sanno, include tre dimensioni di benessere: il reddito (espresso dal PIL procapite), l’istruzione (il numero degli anni di scolarizzazione) e la salute (la aspettativa di vita). L’HDI ha prodotto una ampia letteratura: se aggiungere o moltiplicare tali componenti sia giusto, come introdurre l’ineguaglianza in ciascuna delle componenti, se alcune componenti debbano proprio essere incluse (la scorsa estate, Nuno Palma ha sostenuto, piuttosto clamorosamente ma non irragionevolmente, che l’istruzione dovrebbe essere eliminata: essa è un mezzo per conseguire un reddito, non  è positiva in sé. Devo ammettere che ho pensato a lungo la stessa cosa ma sono stato riluttante ad entrare in quella discussione). Il libro di Leandro Prados è estremamente ricco e stimolante quando registra l’evoluzione nel benessere umano nei vari paesi e regioni lungo due secoli, ma è anche provocatorio perché Prados utilizza in qualche modo un diverso metro di misura per le tre componenti originarie e, in modo significativo, introduce una quarta componente o dimensione: la libertà umana.  Il nuovo HDI “incrementato” di Prados è probabilmente il più importante sviluppo dal momento in cu lo HDI venne la prima volta definito (un altro candidato per questo titolo è considerare l’ineguaglianza  con la quale le tre componenti sono distribuite, stabilita circa 15 anni orsono).

Ciò che vorrei qua discutere è la proposta inclusione della componente politica. Il punto di vista di Prados è ben fondato nella teoria dello “sviluppo come libertà” resa popolare da Amartya Sen. I diritti politici sono considerati una parte inseparabile della libertà umana perché danno agli individui la possibilità in generale di esercitare le loro scelte, ed anche in particolare le loro scelte sulle tre dimensioni principali (può accadere che le persone preferiscano una sanità migliore ad un reddito più alto). La quarta componente, quella politica, consiste, come Prados spiega, di due parti: le libertà negative (cioè l’assenza di coercizione e di controllo sulla possibilità di ciascuno di esprimere opinioni e di partecipare alla vita pubblica) e il modo in cui tali libertà sono “legate assieme” politicamente, ovvero l’esistenza della democrazia e dei pesi e contrappesi politici.

Ora, l’operato o la parte esplicitata della variabile politica può essere associata con lo “sviluppo come libertà”; la parte della “democrazia” è, secondo la mia opinione, molto più problematica. Accrescere l’agire dell’individuo, ammesso che non limiti l‘operato degli altri, è in effetti un miglioramento nella condizione di una persona, nello stesso modo che una maggiore longevità. Essere capaci di accedere all’informazione, di esprimere le proprie opinioni, di partecipare alla vita politica sono aspetti apprezzabili di per sé. L’esercizio dell’iniziativa individuale non deve venire a spese dell’esercitare da parte degli altri la stessa iniziativa. È questa la ben nota regola secondo la quale la nostra libertà è limitata soltanto dalla medesima libertà per gli altri.  Di conseguenza, l’agire già include una nozione di eguaglianza. Un paese dove il 90% della popolazione ha piena iniziativa e voce il capitolo, ma il 10% sono schiavi è ripugnante anche se una statistica dello 0,9 non è troppo diversa da quella di un paese alternativo nel quale tutti hanno un decimo delle loro principali libertà abrogate. Questo implicito pre-giudizio egualitario nell’agire è un tema che in qualche modo lascerei a questo punto, ma che potrebbe essere sviluppato ulteriormente.

Un altro argomento a favore dell’introduzione dell’operare è controllare empiricamente se esso tende ad essere associato con incrementi in altre dimensioni del benessere umano. Ma è anche possibile che un maggiore diritto di agire, una maggiore libertà nell’esprimere opinioni porti alla polarizzazione politica, persino all’anarchia, e poi ad un minore crescita del reddito e ad una maggiore mortalità. Si dovrebbe scoprire empiricamente se sia più probabile una direzione o l’altra, e questa è la ragione per la quale aggiungere la voce sul diritto ad agire è, secondo me, molto utile.

La mia preoccupazione riguarda l’inclusione di un modo particolare di aggregare le opinioni dell’opinione pubblica: la democrazia. La democrazia è solo una modo della aggregazione delle preferenze: altri modi non soltanto sono possibili ma sono esistiti e continuano ad esistere. Le preferenze possono essere rappresentate attraverso organismi corporativi o rappresentativi; un sistema a partito unico caratterizzato da un dibattito all’interno del partito; da una monarchia consultiva; da un governo oligarchico o di una elite con la consultazione popolare; da una teocrazia. Il modo migliore per governare una società è un tema antico, nell’Occidente da almeno 4.500 anni. Platone, che fu tra i primi a rifletterci, non era un grande sostenitore del modo di governare specificamente democratico. È molto improbabile che saremo mai d’accordo sul modo migliore di governare, e l’introduzione della democrazia liberale implicitamente come l’ideale verso il quale l’umanità aspira, porta uno specifico punto di vista politico del mondo in un indice che, almeno nelle sue altre componenti, è libero da una eccessiva politicizzazione (non mi riferisco in questo caso soltanto alla diretta politicizzazione che comporterebbe in una organizzazione internazionale, composta da Governi le cui legittimazioni sono fortemente differenziate – questo è evidente – ma persino alla politicizzazione che esso introdurrebbe tra i professionisti accademici o tra gli utilizzatori del nuovo HDI potenziato).

Mentre il diritto di agire può essere, per quanto imperfettamente, misurato, la democrazia non può esserla. A proposito del primo, uno potrebbe osservare i paesi che permettono pieno accesso alle fonti di informazione, quelli che non lo fanno, e gli altri in mezzo. Si potrebbe anche guardare la libertà di ciascuno di esprimere opinioni: quante persone vengono multate o messe in carcere per quello? Infine, si potrebbe osservare la libertà di partecipare a proteste, a marce o a petizioni. Mentre il diritto all’iniziativa non potrà mai essere misurato altrettanto bene delle altre tre componenti dello HDI, esso sarà almeno suscettibile di una misurazione imperfetta.

Non è questo il caso della democrazia. Come ho ricordato, essa è solo un modo particolare di “legare assieme” le preferenze delle persone; la sua misurazione dipende intrinsecamente dalle nostre stime soggettive. Questo è evidente in almeno quasi tutti gli attualmente esistenti indici della democrazia: tali sono i controlli sul potere esecutivo che non possono esser adeguatamente ridotti ad un numero, o quelli sull’ineguaglianza del potere politico reale che non possono essere senza difficoltà misurati. Come mettiamo nel conto il fatto che i ricchi “comprano” le politiche che gradiscono sostenendo le campagne elettorali di quelli che facevano loro le offerte? Come mettiamo nel conto la creazione di una “corretta” opinione da parte dei media posseduti dai ricchi? Tutti questi fattori immisurabili spesso influenzano in modo decisivo le traduzione delle preferenze in politiche praticabili, e tuttavia sono difficili o impossibili da misurare.

Quali sono le conclusioni? Anzitutto, io penso che l’introduzione di un appropriato diritto ad agire nello HDI dovrebbe essere salutata con favore. È chiaro cosa significhi, è misurabile ed è positiva in sé. In secondo luogo, l’introduzione della democrazia come attualmente viene definita rappresenterebbe l’introduzione di una modalità particolare del processo politico, che è sia geograficamente che storicamente limitata. Questa è una ragione di principio per escluderla. Ma in aggiunta (il mio terzo argomento) è impossibile misurare la democrazia; anche se concordassimo cosa essa sia, e più ancora, se concordassimo che essa dovrebbe essere introdotta nello HDI, essa resterà misurata da soggettivi “pareri di esperti”, resterà pesantemente politicizzata, e di conseguenza non raggiungerebbe mai la accettabilità di misurazioni come i risultati della sanità o del reddito.








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