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Un approccio assiomatico alla politica estera della Serbia. Verso le elezioni del 25 ottobre e oltre. Di BRANKO MILANOVIC (da Global Inequality and more, 17 ottobre 2026)
Oct. 17, 2026
An axiomatic approach to Serbia’s foreign policy
Towards the October 25 elections and beyond
Axiom 1. So long as Europe is at the state of undeclared or declared war with Russia, Serbia will be seen as a Russian satellite or a potential Trojan horse.
Discussion. This perception, held by the European elites (although not evenly: more openly so in Northern Europe, the Netherlands, Germany and Poland, and especially in England), is based largely on an accurate reading of history. It exaggerates somewhat the political closeness between the two nations since there were also the times of disagreement (the San Stefano peace agreement, the last years of the 19th century with Serbia’s pro-Austrian policy, Stalin’s cut off of relations in 1948), but these were all episodes limited in time. More importantly, unlike the Western powers that attacked Serbia three times in the past 110 years (and occupied Belgrade, with real foreign army and real foreign government, punctuated by public hangings, for almost 10 percent of the past century), there was never a war between Serbia and Russia, nor Russian occupation.
Conclusion. No amount of concessions that Serbia might make to please Europe in regard to its Russia policy will affect Axiom 1. Consequently, there is no point in changing the Russia policy because it would not be to Serbia’s economic advantage and will not provide any benefit in terms of perception in Europe.
Axion 2. European Union will never accept Serbia as a member.
Discussion. That follows already from Axiom 1. Ratification of such putative membership will certainly fail in the Netherlands, Sweden, Finland, France, Germany, all Baltic counties, Poland and Croatia. Even one country is sufficient to derail the membership. In the case of Serbia, there are at least 10 to 12 who would do that. In addition, membership requires recognition of Kosovo’s independence. By the arguments of self-determination Kosovo has the right to independence: 95% of its population (if not more) want to be independent. The problem is that about the same percentage of the population in Serbia is against accepting Kosovo’s independence, it is explicitly ruled out by the Constitution (thus requiring a change in the Constitution for which a referendum is needed), and any government that would recognize Kosovo’s independence would be overthrown by force.
Conclusion. Serbia cannot recognize Kosovo’s independence.
Axiom 3. Serbia is deeply entangled with Europe.
Discussion. About two-thirds of Serbia’s trade is with the European Union; about one-half of direct foreign investments come from the European Union; about 1 million Serbian citizens live in the EU; hundreds of thousands travel annually for business, tourism, or to visit relatives. Family links with Greece, Hungary, Germany, France, Italy, Czech republic, and obviously so with Croatia and Slovenia, are strong. They go back a century or two and in some cases more. Culturally, Serbia is entirely integrated into Europe and all intellectual and cultural advances come from there. In addition, the candidate status of the country provides some (modest) funds, estimated to about 0.3% of Serbia’s GDP. More importantly, there are intangibles that the EU provides: accepting its ecological, industrial, cultural, and judicial standards is absolutely crucial for a modern country. Serbia has a lot to learn in these four areas, and any collaboration with the EU in these (and possibly a couple of other areas), is necessary. But the EU-Serbia current relations resemble a labyrinth where no-one knows where they are, and nobody knows where is the exit. It is time to get out of the labyrinth.
Implication. Serbia must aim to maintain good economic and cultural relations with Europe, and even to deepen them. But it should do so in a context where membership is explicitly no longer the objective: it is ruled out. This needs to be clearly stated and agreed: (i) an official agreement between the two sides that EU membership is no longer sought, and (ii) that cooperation in the areas mentioned before should continue. EU has sufficient number of flexible arrangements (consider the latest one, mulled over, with Canada) that such a special arrangement can also be “invented”.
Conclusion. The association talks with the European Union should be ended.
Axiom 4. America has no interest in South-Eastern Europe.
Discussion. The United States is in process of major realignment of its foreign policy. This should not be confused with Trump’s presidency, because such a realignment started already under Obama and his pivot to Asia. Balkans is geo-politically and geo-economically of almost zero importance to the United States. This however is not a novelty because the US had similar lack of interest for the region until 1945. During the Cold War, however, the situation changed because the US wanted to prevent communist victory in the civil war in Greece, to buttress Yugoslavia as a bulwark against the Soviet-type Communism, and deployed atomic weapons in Turkey. But after the end of the Cold War and with the rise of China, the only country in the area that is of relevance to the US is Turkey.
Implication. Good relations with the United States are desirable and useful but they do not mean much. Serbian geo-political situation is more akin to the one from the 19th century where the country was at the crossroad of influence of European powers. The similarity with the 19th century, has, however, to be modified in light of much greater integration of the world and the rise of Asia, as the axioms 6 and 7 argue.
Axiom 5. There will be no new industrialization in Setbia,
Discussion. The worldwide industrial activity has moved to the countries with young and hard-working labor force. This will happen more and more. They will produce all the manufactured goods the world needs. Currently, China produces 30 percent of the world manufacturing output. In the future, most may be produced in Africa. What is sure is that it will not be produced in the old European countries with declining populations. Similarly. when it comes to new technologies Serbia has no obvious advantage either. According to the latest Pisa scores in mathematics, Serbia with 1,327 points is doing well but is significantly below South European countries like Spain (1,432), Nordics (Estonia 1,547, Poland 1,477) and Asia (Japan, 1,599; South Korea, 1,570)
Implication. The idea that Serbia can use domestic private investments and domestic labor to produce internationally competitive manufactured goods or heavy-content information technology is a phantasy. Serbia shares with poor countries the lack of know-how but on top of that it has an old population that is ill-equipped to participate in the new technological revolution: the average age of Serbia’s population is 45; the average age in Nigeria is 18. Who is more likely to have the technological savviness?
Conclusion. Serbia’ s growth will, like in its pre-Communist past, depend crucially on its ability to attract foreign investments.
Axiom 6. The world is big and changing.
Discussion. The European Union, however important for small Bakan nations, is a declining economic and intellectual power. If we take the current 27 members and add the United Kingdom, the share of these 28 counties in the global GDP was 27 percent in 1980 and is 15 percent today. With the continued economic and political rise of Asia, and in particular China, India, Indonesia and Vietnam, Europe’s share will further diminish. Intellectually too, while Europe remains a very important part of the world, it lags in practically all new technologies, including artificial intelligence, and the cultural production from the rest of the world (the United States, Latin America, South Korea, Turkey, and Japan) is increasingly popular, thus sidelining European.
Implication. Small countries have to find their particular niche in a globalized world and to use the advantages of their position. Small countries in Europe have done this through the ages. The current wealth of Luxembourg and Lichtenstein depends a lot on providing tax havens and playing the games that are on the border, or even on the other side, of legitimacy and legality. The same is true—for centuries—for Switzerland. In the former Yugoslavia, Montenegro has successfully played a similar role.
Serbia thus needs to look further afield. In doing so, it must focus on rich Arab countries that are open to all kinds of deals, and on China that is keen to have at least several footholds in Europe. This means that investments from these countries, exchange of business contacts, and in the case of China, many more cultural and people-to-people contacts, are needed. India, not the least because of the long-standing ties of friendship going back to the non-aligned movement, is important both in the investment area (particularly in new technologies) and in student training. India has a further advantage that, at the higher educational level, it is almost entirely English-speaking and English is clearly the language of global communication whose knowledge is indispensable.
Conclusion. Of all the former Yugoslav republics, only Serbia can continue with a version of Tito’s non-alignment. This is not only the right policy—but it is the only feasible policy (short of policies that lead to disasters).
Axiom 7. China is becoming a great power.
Discussion. The fact that China is economically the big power (the largest economy in the world in purchasing power terms and the second largest if GDP is measured at market exchange rates) is incontestable. The speed of its technological advance took everybody –perhaps even the Chinese—by surprise. Consequently, small countries have to pay special attention to China. Further, China has another advantage in the eyes of small countries: indifference to the type of their political system. Thus, small countries do not have to fear that China will try to politically determine the type of government in places where its companies do business (other than in purely economic sense when needed to extract the best possible deal). This is in sharp contrast with the European Union that largely believes that its world-historic role is to interfere in domestic affairs of other countries, as well in contrast to the United States (that has interfered in hundreds of cases, most recently against Venezuela, Palestine, and Iran) and in contrast to the Soviet Uhion and Russia (with the latter currently waging a war against Ukraine).
Implication. Focusing on cooperation with China must be a part of a sensible foreign policy.
Conclusion. The cooperation may extend further than economics.
- I will provide a Serbian translation of this text, but perhaps others may want to do it first.
Un approccio assiomatico alla politica estera della Serbia.
Verso le elezioni del 25 ottobre e oltre.
Assioma 1. Finché l’Europa si troverà in uno stato di guerra, dichiarata o non dichiarata, con la Russia, la Serbia sarà vista come un satellite russo o un potenziale cavallo di Troia .
Discussione. Questa percezione, condivisa dalle élite europee (sebbene non in modo uniforme: più apertamente nell’Europa settentrionale, nei Paesi Bassi, in Germania e in Polonia, e soprattutto in Inghilterra), si basa in gran parte su un’interpretazione accurata della storia. Esagera in qualche modo la vicinanza politica tra le due nazioni, poiché vi furono anche periodi di disaccordo (l’accordo di pace di Santo Stefano, gli ultimi anni del XIX secolo con la politica filo-austriaca della Serbia, l’interruzione delle relazioni da parte di Stalin nel 1948), ma si trattò di episodi circoscritti nel tempo. Ancora più importante, a differenza delle potenze occidentali che attaccarono la Serbia tre volte negli ultimi 110 anni (e occuparono Belgrado, con un vero esercito straniero e un vero governo straniero, intervallati da impiccagioni pubbliche, per quasi il 10% del secolo scorso), non ci fu mai una guerra tra Serbia e Russia, né un’occupazione russa.
Conclusione. Nessuna concessione che la Serbia possa fare per compiacere l’Europa riguardo alla sua politica nei confronti della Russia influirà sull’Assioma 1. Di conseguenza, non ha senso cambiare la politica verso la Russia perché non porterebbe alcun vantaggio economico alla Serbia e non apporterebbe alcun beneficio in termini di percezione in Europa.
Axion 2. L’Unione Europea non accetterà mai la Serbia come membro.
Discussione. Ciò deriva già dall’Assioma 1. La ratifica di tale presunta adesione fallirà certamente nei Paesi Bassi, in Svezia, Finlandia, Francia, Germania, in tutti i Paesi baltici, in Polonia e in Croazia. Anche un solo Paese è sufficiente a far fallire l’adesione. Nel caso della Serbia, ce ne sono almeno 10 o 12 che lo farebbero. Inoltre, l’adesione richiede il riconoscimento dell’indipendenza del Kosovo. In base al principio di autodeterminazione, il Kosovo ha diritto all’indipendenza: il 95% della sua popolazione (se non di più) desidera l’indipendenza. Il problema è che circa la stessa percentuale della popolazione in Serbia è contraria al riconoscimento dell’indipendenza del Kosovo, essa è esplicitamente esclusa dalla Costituzione (richiedendo quindi una modifica costituzionale per la quale è necessario un referendum), e qualsiasi governo che riconoscesse l’indipendenza del Kosovo verrebbe rovesciato con la forza.
Conclusione. La Serbia non può riconoscere l’indipendenza del Kosovo.
Assioma 3. La Serbia è profondamente intrecciata con l’Europa.
Discussione. Circa due terzi del commercio serbo si svolge con l’Unione Europea; circa la metà degli investimenti diretti esteri proviene dall’Unione Europea; circa un milione di cittadini serbi vive nell’UE; centinaia di migliaia viaggiano ogni anno per affari, turismo o per visitare i parenti. I legami familiari con Grecia, Ungheria, Germania, Francia, Italia, Repubblica Ceca e, ovviamente, con Croazia e Slovenia, sono forti. Risalgono a uno o due secoli fa e in alcuni casi anche di più. Culturalmente, la Serbia è completamente integrata in Europa e tutti i progressi intellettuali e culturali provengono da lì. Inoltre, lo status di paese candidato garantisce alcuni (modesti) fondi, stimati intorno allo 0,3% del PIL serbo. Ancora più importante, ci sono i vantaggi immateriali offerti dall’UE: l’accettazione dei suoi standard ecologici, industriali, culturali e giuridici è assolutamente cruciale per un paese moderno. La Serbia ha molto da imparare in questi quattro ambiti e qualsiasi collaborazione con l’UE in questi (e possibilmente in un paio di altri ambiti) è necessaria. Ma le attuali relazioni tra UE e Serbia assomigliano a un labirinto in cui nessuno sa dove si trova e nessuno sa dove sia l’uscita. È ora di uscire da questo labirinto.
Implicazioni. La Serbia deve puntare a mantenere buoni rapporti economici e culturali con l’Europa, e persino ad approfondirli. Ma dovrebbe farlo in un contesto in cui l’adesione non è più esplicitamente l’obiettivo: è esclusa. Ciò deve essere chiaramente dichiarato e concordato: (i) un accordo ufficiale tra le due parti che stabilisca che l’adesione all’UE non è più perseguita, e (ii) che la cooperazione nei settori sopra menzionati debba proseguire. L’UE dispone di un numero sufficiente di accordi flessibili (si pensi al recente accordo, oggetto di discussione, con il Canada) per cui un simile accordo speciale potrebbe essere “inventato”.
Conclusione. I colloqui di associazione con l’Unione Europea dovrebbero essere interrotti.
Assioma 4. L’America non ha alcun interesse nell’Europa sud-orientale.
Discussione. Gli Stati Uniti stanno attraversando un profondo riallineamento della propria politica estera. Questo non va confuso con la presidenza Trump, poiché un simile riallineamento era già iniziato sotto Obama e il suo “pivot verso l’Asia”. I Balcani sono di importanza quasi nulla dal punto di vista geopolitico e geoeconomico per gli Stati Uniti. Tuttavia questa non è una novità, poiché gli Stati Uniti avevano mostrato un simile disinteresse per la regione fino al 1945. Durante la Guerra Fredda, però, la situazione cambiò perché gli Stati Uniti volevano impedire la vittoria dei comunisti nella guerra civile in Grecia, sostenere la Jugoslavia come baluardo contro il comunismo di stampo sovietico e schierare armi atomiche in Turchia. Ma dopo la fine della Guerra Fredda e con l’ascesa della Cina, l’unico paese della regione che riveste ancora rilevanza per gli Stati Uniti è la Turchia.
Implicazione. Buone relazioni con gli Stati Uniti sono auspicabili e utili, ma non significano molto. La situazione geopolitica serba è più simile a quella del XIX secolo , quando il paese si trovava al crocevia dell’influenza delle potenze europee. La somiglianza con il XIX secolo , tuttavia, deve essere modificata alla luce della maggiore integrazione mondiale e dell’ascesa dell’Asia, come sostengono gli assiomi 6 e 7.
Assioma 5. Non ci sarà alcuna nuova industrializzazione nella Serbia,
Discussione. L’attività industriale mondiale si è spostata verso i paesi con una forza lavoro giovane e laboriosa. Questo fenomeno si intensificherà sempre di più. Saranno questi paesi a produrre tutti i beni manifatturieri di cui il mondo ha bisogno. Attualmente, la Cina produce il 30% della produzione manifatturiera mondiale. In futuro, la maggior parte potrebbe essere prodotta in Africa. Quel che è certo è che non sarà prodotta nei vecchi paesi europei con popolazioni in declino. Allo stesso modo, anche per quanto riguarda le nuove tecnologie, la Serbia non ha un vantaggio evidente. Secondo gli ultimi punteggi PISA [1] in matematica, la Serbia con 1.327 punti si comporta bene, ma è significativamente al di sotto dei paesi dell’Europa meridionale come la Spagna (1.432), i paesi nordici (Estonia 1.547, Polonia 1.477) e l’Asia (Giappone 1.599; Corea del Sud 1.570).
Implicazioni. L’idea che la Serbia possa utilizzare investimenti privati e manodopera nazionali per produrre beni manifatturieri competitivi a livello internazionale o tecnologie informatiche ad alto contenuto tecnologico è pura illusione. La Serbia condivide con i paesi poveri la mancanza di know-how, ma in più ha una popolazione anziana e impreparata a partecipare alla nuova rivoluzione tecnologica: l’età media della popolazione serba è di 45 anni, mentre in Nigeria è di 18. Chi ha maggiori probabilità di possedere le competenze tecnologiche necessarie?
In conclusione, la crescita della Serbia, come nel suo passato pre-comunista, dipenderà in modo cruciale dalla sua capacità di attrarre investimenti stranieri.
Assioma 6. Il mondo è grande e in continuo cambiamento.
Discussione. L’Unione Europea, per quanto importante per le piccole nazioni Balcaniche, è una potenza economica e intellettuale in declino. Se consideriamo gli attuali 27 membri e aggiungiamo il Regno Unito, la quota di questi 28 paesi nel PIL mondiale era del 27% nel 1980 ed è oggi del 15%. Con la continua ascesa economica e politica dell’Asia, e in particolare di Cina, India, Indonesia e Vietnam, la quota dell’Europa diminuirà ulteriormente. Anche sul piano intellettuale, sebbene l’Europa rimanga una parte molto importante del mondo, è in ritardo praticamente in tutte le nuove tecnologie, inclusa l’intelligenza artificiale, e la produzione culturale del resto del mondo (Stati Uniti, America Latina, Corea del Sud, Turchia e Giappone) è sempre più popolare, emarginando di fatto quella europea.
Implicazioni. I piccoli paesi devono trovare la propria nicchia in un mondo globalizzato e sfruttare i vantaggi della propria posizione. I piccoli paesi europei lo hanno fatto nel corso dei secoli. L’attuale ricchezza del Lussemburgo e del Liechtenstein dipende in gran parte dall’offerta di paradisi fiscali e dal gioco che sono al limite, o addirittura al di là, della legittimità e della legalità. Lo stesso vale, da secoli, per la Svizzera. Nell’ex Jugoslavia, il Montenegro ha svolto con successo un ruolo simile.
La Serbia deve quindi guardare oltre i confini nazionali. In tal senso, deve concentrarsi sui ricchi paesi arabi, aperti a ogni tipo di accordo, e sulla Cina, desiderosa di stabilire almeno diverse presenze in Europa. Ciò significa che sono necessari investimenti da questi paesi, scambi di contatti commerciali e, nel caso della Cina, molti più contatti culturali e interpersonali. L’India, non da ultimo per i legami di amicizia di lunga data che risalgono al movimento dei non allineati, è importante sia in termini di investimenti (in particolare nelle nuove tecnologie) sia per la formazione degli studenti. L’India ha un ulteriore vantaggio: a livello di istruzione superiore, è quasi interamente anglofona e l’inglese è chiaramente la lingua della comunicazione globale, la cui conoscenza è indispensabile.
In conclusione. Tra tutte le ex repubbliche jugoslave, solo la Serbia può proseguire con una versione del non allineamento di Tito. Questa non è solo la politica giusta, ma è anche l’unica praticabile (a meno di politiche che conducano a disastri).
Assioma 7. La Cina sta diventando una grande potenza.
Discussione. Il fatto che la Cina sia economicamente la grande potenza (la più grande economia al mondo in termini di potere d’acquisto e la seconda se il PIL è misurato ai tassi di cambio di mercato) è incontestabile. La velocità del suo progresso tecnologico ha colto tutti di sorpresa, forse persino gli stessi cinesi. Di conseguenza, i paesi più piccoli devono prestare particolare attenzione alla Cina. Inoltre, la Cina ha un altro vantaggio agli occhi dei paesi più piccoli: l’indifferenza al tipo di sistema politico. Pertanto, i paesi più piccoli non devono temere che la Cina cerchi di determinare politicamente il tipo di governo nei luoghi in cui le sue aziende operano (se non in senso puramente economico, quando necessario per ottenere il miglior accordo possibile). Ciò è in netto contrasto con l’Unione Europea, che in larga misura ritiene che il suo ruolo storico mondiale sia quello di interferire negli affari interni di altri paesi, nonché con gli Stati Uniti (che sono intervenuti in centinaia di casi, più recentemente contro Venezuela, Palestina e Iran) e con l’Unione Sovietica e la Russia (quest’ultima attualmente impegnata in una guerra contro l’Ucraina).
Implicazione. Concentrarsi sulla cooperazione con la Cina deve essere parte integrante di una politica estera sensata.
Conclusione. La cooperazione potrebbe estendersi oltre l’ambito economico.
P.S. Fornirò una traduzione in serbo di questo testo, ma forse qualcun altro potrebbe volerla fare prima.
[1] PISA (Programme for International Student Assessment ) è un importante programma di valutazione promosso dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) , consultabile sul sito web ufficiale di PISA . L’obiettivo principale di questo studio è misurare e confrontare , in modo standardizzato, il livello e le competenze di ragazzi di 15 anni in tre aree chiave: scienze, lettura e matematica.
By mm
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