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L’Europa alla guerra dei decimali, di Roberto Tamborini (da EconoMonitor, 8 dicembre 2016)
Europe at the War of Decimals
By Roberto Tamborini on December 8, 2016
Anxious about the threats to Europe from Syria, Turkey, the refugee crisis, terrorism, Brexit? Be patient. Europe is now at the autumn war of decimals. The governments of the member countries of the Euro Zone are submitting to the Commission the three-year budgetary plans in compliance with the fiscal regulations of the Treaties. The ordinary European citizen may have learned that his/her government should not exceed a deficit/GDP ratio of 3% per year. Hence he/she may feel comfortable with official data (Eurostat) saying that the EZ is expected to stop at 1.7% in 2016 and 1.5% in 2017. Only France and Spain will exceed the threshold. Indeed, under the austerity therapy, deficit/GDP ratios have been consistently declining throughout the EZ from the peaks reached in the aftermath of the Great Recession. So the ordinary European citizen (at least outside France and Spain) may think that no further austerity will be prescribed by the Commission, or even that some margin exists for a fiscal boost to a stagnating economy with persistent unemployment and decline in workers’ incomes. These feelings of the ordinary European citizen may be corroborated by a study of the OECD (2016) showing that almost all the EZ countries in fact have fiscal space (i.e. possibility to extend fiscal stimuli while keeping public debt sustainable) that can be targeted “to escape from the low growth trap”. Nonetheless, the Commission’s view is that
“The fiscal requirements contained in the country-specific recommendations of the Council would lead […] to a moderately restrictive fiscal stance for the euro area as a whole in 2017 and 2018, while the economic situation would seem to call for an expansionary fiscal stance” (Communication 727).
The ordinary European citizen may be astonished by this symptom of schizophrenia, possibly because he/she has missed one remarkable innovation introduced in the fiscal regulations of the EZ during the 2010-12 crisis: the Medium Term Objective (MTO) of budget plans. Its aim is to commit governments to keeping the so-called structural budget on track towards the target of “zero or small surplus”. In practice, as long as the MTO is not met, the government faces a stricter limit on the budget than the 3% deficit/GDP ratio. This is for instance the case of Italy, which in spite of being well below the 3% deficit ceiling, results to have a structural deficit that ought to be cut (see table 1).
Unfortunately, the structural budget is quite a tricky entity: it is neither observable in the public accounts nor is it easily calculable. On paper, the structural budget (SB) is an accounting residual after subtracting from the total budget (TB) its cyclical components (CC), i.e. revenues and expenditures automatically activated by the business cycle, and the one-off measures (OOM) taken by the government for various extraordinary and temporary contingencies. That is to say,
SB = TB – CC – OOM
On the one hand, the SB acknowledges that the budget may deviate from its MTO owing to the ups and downs of the economy (measured by CC) or to temporary events and decisions (accounted for by the OOM items). On the other hand, the Commission wants to be sure that the required budget adjustments are permanent rather than due to temporary “window dressing” (also accounted for by OOM). But obtaining these figures is highly contentious.
With some pain, I have sought to reconstruct intelligibly the relevant figures for Italy in 2016 and 2017 based on Eurostat figures (table 1).
Table 1. Italy’s structural budget 2016-17 (- indicates deficit)
Source: Elaborations on Eurostat, Database AMECO
Classifying which entries of the budget are one-off is controversial. The largest part of the public budget results from laws or decrees. Some may explicitly contain a deadline; more often they do not, and the government may later decide to extend them or not. As can be seen in the case of Italy, in 2016 a €2.2 billion surplus results as OOM and is subtracted from the budget widening the SB deficit; for 2017, this figure escalates to €4.5. Italy’s claim that the expenditures for refugees and the earthquakes should be recorded as OOM would reduce its amount and hence the SB deficit. Yet these expenditures are certainly extraordinary, but also not so temporary, and so on so forth.
However, the truly severe problems arise with the cyclical components. These are not readable in the public accounts, and are the result of complex econometric estimates of two indicators. First, the cyclical component of the observed GDP has to be identified. Then, regressions of revenues and expenditures on this indicator yield the estimate of the (semi)elasticity of the budget to the cycle. Thus, when the business cycle is negative the Commission can estimate the deterioration of the budget (CC < 0) due to its cyclical components (see e.g. Mourre et al. 2013)
Each step of this procedure is fraught with unsettled problems as testified by academic research (e.g. Cottarelli 2015, Fioramanti and Waldmann 2016). First, the Commission’s econometric model is based on a particular theoretical definition and measure of business cycles: namely the percent gap between actual GDP and its potential level. The underlying theory is the New Keynesian version of dynamic stochastic general equilibrium models (DSGE) where potential GDP is given by the evolution of full-employment supply-side factors (technology and endowment of production factors), and actual GDP may fluctuate around its potential owing to demand shocks plus “frictions” (typically wage and price stickiness). Other measures would be possible, such as the simple year rate of change of GDP, or its deviation from a historical trend. Why has the Commission adopted this particular theory?
One consequence is the necessity to estimate the potential GDP. Various models and techniques have been developed, none of which dominates the others. Notoriously, different official agencies produce different estimates of potential GDP and consequently of output gaps: see figure 1 for the comparison between Eurostat and OECD. After the Great Recession, Eurostat has systematically estimated better gaps than the OECD, and hence lower CCs and larger structural deficits. Differences are so substantial at the country level that the verdicts of the MTO assessment can be overturned (Fioramanti and Waldmann 2016).
Figure 1. Estimated output gaps for the Euro Zone
Source. Eurostat, AMECO Database; OECD World Economic Outlook Database
Without probing here into the technicalities, it is worth recalling that one general problem of the estimates of potential GDP is that it results correlated with the actual GDP. This problem seems particularly acute with the Eurostat estimates: the correlation coefficients range from 0.80 (Portugal) to 0.98 (Austria and Belgium), with the notably low outlier of 0.64 for Italy. Positive correlation implies that when say the actual GDP falls, the estimated potential GDP falls, too, to the effect that the output gap results small. Italy is an emblematic case as shown by figure 2.
Figure 2. Eurostat values of Italy’s GDP and potential GDP at constant prices (2010)
Now, two possible interpretations arise. The first is that the underlying theory is misleading in that the neat separation between GDP fluctuations and its potential trend (or between aggregate-demand and aggregate-supply shocks) does not hold in reality. Several explanations of aggregate demand-supply interactions are available, the most famous one being hysteresis. The second is that the estimation technique of potential GDP is flawed. The bottom line is that serious policy mistakes are induced in either case.
Turning to the estimation of the budget elasticity to the cycle, again one finds a bewildering variety of techniques and results. To mention just one problem, the legislative production underlying the extension and operation of the so-called automatic stabilisers is quite different across countries. Furthermore, each country may modify its own stabilisation mechanisms not so unfrequently, so that the degree of structural stability necessary to obtain reliable estimates of the relevant parameters may be a chimera.
The MTO apparatus is also flawed conceptually. In the New Keynesian DSGE framework, the potential GDP is an equilibrium concept, such that no policy action is necessary. In particular, the public sector should be in balance. A structural deficit relative to potential GDP is therefore an indicator of the budget adjustment consistent with the return of the public sector to equilibrium. But what is the normative meaning of the public sector’s structural deficit when the economy is not in equilibrium at its potential GDP? It is reasonable to believe that if the economy were in equilibrium at potential GDP all entries in the public budget would be different, not only the cyclical ones. And even conceding that the Commission could exactly estimate the SB that would be generated by the economy being in equilibrium, what is the rationale of having governments to adjust, by means of true euros of the taxpayers, a hypothetical budget relative to a hypothetical state of the economy? It is likely that this exercise in hypothetical fiscal policy ends up in a real fiscal restriction which may widen the distance between the real and the hypothetical state of the economy, as candidly admitted by the Commission in its communication.
The problems discussed here are far from being merely technical. If the Stability and Growth Pact has been debated ever since its inception, it is time to recognise that the whole set of reforms introduced during the crisis (“Six Pack”, “Two Pack”, “Fiscal Compact”, etc.) has failed on all the requirements of good regulations: legitimacy, efficacy, simplicity, transparency. The result is a poisonous mixture which is intoxicating the relationships of governments with institutions, of governments with governments, and of peoples with peoples, to the advantage of the anti-European forces.
References
Cottarelli C. (2015), “Potential Growth Rates and the Working of SGP Fiscal
Rules”, Vox-EU, 2 March.
Fioramanti M., Waldamnn R. (2016), “The Stability and Growth Pact:
Econometrics and Its Consequences for Human Beings”, Vox-EU, 19 November.
Mourre G., Isbasiou G-M., Paternoster D., Salto M. (2013), “The Cyclically
Adjusted Budget Balance Used in the EU Fiscal Framework: An
Update”, European Economy, Economic Papers, n. 478.
OECD (2016), Using Fiscal Levers to Escape the Low Growth Trap,
November.
L’Europa alla guerra dei decimali,
di Roberto Tamborini
Siete ansiosi per le minacce all’Europa dalla Siria, dalla Turchia, dalla crisi dei rifugiati, dal terrorismo, dalla Brexit? Portate pazienza. L’Europa è adesso alla crisi di autunno dei decimali. I Governi dei paesi membri dell’eurozona stanno sottoponendo alla Commissione i piani dei bilanci di tre anni, in conformità con i regolamenti di finanza pubblica dei Trattati. I comuni cittadini europei possono aver appreso che il loro Governo non dovrebbe eccedere un rapporto annuale tra deficit e PIL del 3%. Di conseguenza possono sentirsi confortati dai dati ufficiali (Eurostat) che dicono che ci si aspetta che l’eurozona si fermi all’1,7% nel 2016 e all’1,5% nel 2017. Soltanto la Francia e la Spagna supereranno quella soglia. Infatti, con la terapia dell’austerità, i rapporti deficit/PIL sono costantemente calati in tutta l’eurozona dai picchi raggiunti all’indomani della Grande Recessione. Dunque, i comuni cittadini europei (almeno ad eccezione di Francia e Spagna) possono ritenere che nessuna ulteriore austerità verrà prescritta dalla Commissione, o addirittura che esista qualche margine per una spinta della finanza pubblica su una economia stagnante con una disoccupazione persistente ed un declino dei redditi dei lavoratori. Questi sentimenti dei comuni cittadini europei potrebbero essere confortati da uno studio dell’OCSE (2016) che mostra che quasi tutti i paesi dell’eurozona hanno di fatto margini di finanza pubblica (ovvero, la possibilità di ampliare gli stimoli della spesa pubblica, pur mantenendo un debito pubblico sostenibile), che può essere indirizzata a “sfuggire alla trappola della lenta crescita”. Ciononostante, il punto di vista della Commissione è che:
“Le richieste di finanza pubblica contenute nelle raccomandazioni relative ad ogni paese da parte del Consiglio porterebbero […] ad una posizione moderatamente restrittiva per l’area euro nel suo complesso nel 2017 e 2018, mentre la situazione economica sembra richiedere una posizione di finanza pubblica espansiva”. (Comunicazione 727)
I comuni cittadini europei possono restare stupiti per questo sintomo di schizofrenia, probabilmente perché è loro sfuggita una importante innovazione introdotta dai regolamenti di finanza pubblica dell’eurozona introdotti durante la crisi del 2010-12: l’Obbiettivo a Medio Termine (MTO) dei piani di bilancio. Il suo scopo è impegnare i Governi a mantenere il cosiddetto bilancio strutturale sulla tabella di marcia indirizzata all’obbiettivo di “un surplus pari a zero o modesto”. In pratica, sinché non è raggiunto l’Obbiettivo di medio termine, il Governo è di fronte ad un limite più ristretto di bilancio rispetto al rapporto del 3% tra deficit e PIL. Questo è per esempio il caso dell’Italia, che pur essendo ben al di sotto del tetto del 3% del deficit, risulta avere un deficit strutturale che dovrebbe essere tagliato (vedi Tabella 1).
Sfortunatamente, il deficit strutturale è un’entità piuttosto complicata: non è né osservabile nella contabilità pubblica né facilmente calcolabile. Sulla carta, il bilancio strutturale (SB) è un calcolo residuale dopo aver sottratto dal bilancio totale (TB) le sue componenti cicliche (CC); ad esempio le entrate e le spese attivate automaticamente per effetto del ciclo economico, e le misure eccezionali (OOM) assunte dal Governo per varie contingenze straordinarie e temporanee. In altri termini:
SB = TB – CC – OOM
Da una parte, il bilancio strutturale riconosce che la finanza pubblica può deviare dal suo Obbiettivo di Medio Termine a seguito degli alti e bassi dell’economia (misurati dalle componenti cicliche) oppure per eventi e decisioni temporanee (calcolate nelle voci delle misure eccezionali). Dall’altra parte, la Commissione vuole essere sicura che le correzioni richieste ai bilanci siano permanenti e non consistano in provvisori “specchietti per le allodole” (seppure calcolati da misure eccezionali). Ma avere questi numeri è altamente controverso.
Con qualche difficoltà ho provato a ricostruire in modo intellegibile i dati rilevanti per l’Italia nel 2016 e 2017, basandomi su dati Eurostat (Tabella 1):
Tabella 1. Bilanci strutturali dell’Italia del 2016 e 2017 (il segno – indica i deficit)
Fonte: Elaborazioni da Eurostat, Database AMECO
Classificare quali entrate del bilancio siano straordinarie è controverso. La parte più ampia del bilancio pubblico deriva da leggi o decreti. Alcuni di essi possono contenere in modo esplicito una data di scadenza; più spesso non è così, e il Governo può successivamente decidere se prorogarli o meno. Come si può notare nel caso dell’Italia, nel 2016 un avanzo di 2 miliardi e 200 milioni di euro deriva da misure eccezionali ed è sottratto dal bilancio, ampliando il deficit del bilancio strutturale; nel 2017 questo dato sale a 4 miliardi e 500 milioni di euro. L’Italia sostiene che le spese per i rifugiati e per i terremoti dovrebbero essere registrate come misure eccezionali, il che ridurrebbe il suo ammontare e di conseguenza il deficit del bilancio strutturale. Eppure queste spese, che sono certamente straordinarie, non così nemmeno temporanee, e si potrebbe continuare.
Tuttavia, i problemi realmente seri sorgono con le componenti cicliche. Queste non sono leggibili nella contabilità pubblica, e sono il risultato di complesse stime econometriche di due indicatori. Il primo, la componente ciclica del PIL in esame, deve essere identificato. Dopo di che, le diminuzioni delle entrate e delle spese su questo indicatore producono la stima della (semi)elasticità del bilancio al ciclo. Quindi, quando il ciclo economico è negativo la Commissione può stimare il deterioramento del bilancio (componenti cicliche < 0) dovuto alle sue componenti cicliche (si veda, ad esempio, Mourre ed altri, 2013).
Ogni passaggio di questa procedura è carico di problemi irrisolti come è provato dalle ricerche accademiche (ad esempio, Cottarelli 2015; Fioramanti e Waldmann 2016). Anzitutto, il modello econometrico della Commissione è basato su una particolare definizione teoretica e su una particolare misurazione dei cicli economici: vale a dire, lo scarto percentuale tra il PIL effettivo e il suo livello potenziale. La teoria implicita è la versione neokeynesiana dei modelli di equilibrio generale stocastico (DSGE), dove il PIL potenziale è dato dalla evoluzione di fattori di piena occupazione sul lato dell’offerta (tecnologia e patrimonio dei fattori della produzione), e il PIL effettivo può fluttuare attorno al suo potenziale in dipendenza da shock nella domanda e a “frizioni” (soprattutto, la rigidità dei salari e dei salari). Altre misurazioni sarebbero possibili, quali il semplice tasso annuo di mutamento del PIL, o la sua deviazione da una tendenza storica. Perché la Commissione ha adottato questa particolare teoria?
Una conseguenza è la necessità di stimare il PIL potenziale. Sono state sviluppate vari modelli e tecniche, nessuna delle quali prevale sull’altra. È noto che diverse agenzie ufficiali producono stime diverse del PIL potenziale e di conseguenza degli scarti nella produzione: si veda la figura 1 per il confronto tra l’Eurostat e l’OCSE. Dopo la Grande Recessione l’Eurostat ha sistematicamente stimato scarti maggiori dell’OCSE [1], e di conseguenza minori componenti cicliche e più ampi deficit strutturali. Differenze che sono così sostanziali al livello di un paese che le decisioni sull’Obbiettivo di Medio Termine possono essere capovolte (Fioramanti e Waldmann 2016).
Figura 1. Scarti stimati della produzione per l’eurozona
Fonti. Eurostat, AMECO Database; OCSE, World Economic Outlook Database.
Senza procedere ad indagare sugli aspetti più tecnici, è il caso di ricordare che un problema generale delle stime del PIL potenziale è che esso risulta correlato col PIL effettivo. Questo problema sembra particolarmente acuto con le stime di Eurostat: il coefficiente di correlazione varia dallo 0,80 (Portogallo) allo 0,98 (Austria e Belgio), con la considerevolmente bassa eccezione dello 0,64 dell’Italia. Una correlazione positiva implica che quando diciamo che il PIL effettivo cade, la stima del PIL potenziale cade anch’essa, in conseguenza di ciò lo scarto di produzione risulta piccolo. Come mostrato nella Figura 2, l’Italia è un caso emblematico [2].
Figura 2. I valori dell’Eurostat per il PIL e il PIL potenziale a prezzi costanti del 2010 dell’Italia.
Ora, si affacciano due possibili interpretazioni. La prima è che la teoria sottostante sia sbagliata, nel senso che la separazione netta tra le fluttuazioni del PIL e la sua tendenza potenziale (oppure tra gli shock della domanda aggregata e dell’offerta aggregata), nella realtà, non funzioni. Sono disponibili varie spiegazioni sulle interazioni di domanda e offerta aggregate, una delle più famose è il fenomeno dell’isteresi. La seconda è che la tecnica di stima del PIL potenziale sia difettosa. La morale della favola è che ne derivano in entrambi i casi gravi errori politici.
Passando alla stima dell’elasticità del bilancio rispetto al ciclo economico, ancora si ritrova una sconcertante varietà di tecniche e di risultati. Per ricordare solo un problema, la produzione legislativa relativa alla estensione e al funzionamento dei cosiddetti stabilizzatori automatici è abbastanza diversa tra i vari paesi. Inoltre, ogni paese può modificare i suoi meccanismi di stabilizzazione non tanto raramente, cosicché il grado di stabilità strutturale necessaria per ottenere stime affidabili dei parametri significativi può essere illusoria.
L’apparato dell’Obbiettivo di Medio Termine è difettoso anche concettualmente. Nel modello neokeynesiano DSGE, il PIL potenziale è un concetto in equilibrio, cosicché non è necessaria alcuna iniziativa politica. Un deficit strutturale relativo al PIL potenziale è di conseguenza un indicatore coerente con il ritorno del settore pubblico a condizioni di equilibrio. Ma quale è il significato normativo del deficit strutturale del settore pubblico quando l’economia non è in equilibrio al suo PIL potenziale? È ragionevole credere che se l’economia fosse in equilibrio al suo PIL potenziale tutte le voci del bilancio pubblico sarebbero diverse, non soltanto quelle cicliche. E anche ammettendo che la Commissione possa stimare esattamente il bilancio strutturale che sarebbe generato da una economia in equilibrio, per quale logica un Governo dovrebbe correggere, attraverso soldi effettivi dei contribuenti, un bilancio ipotetico relativo ad una condizione ipotetica dell’economia? È probabile che questa esercitazione di una politica ipotetica della finanza pubblica si concluda con una reale restrizione finanziaria che può allargare la distanza tra lo stato reale ed ipotetico dell’economia, come candidamente ammesso dalla Commissione nella sua comunicazione [3].
I problemi che sono stati qua discussi sono tutt’altro che meramente tecnici. Se il Patto di Stabilità e Crescita è stato discusso sin dalla sua nascita, è tempo di riconoscere che l’intero complesso di riforme introdotte durante la crisi (“Six pack”, “Two pack”, “Fiscal Compact”, etc. [4]) non sono stati all’altezza di tutti i criteri richiesti per la buona regolamentazione: legittimità, efficacia, semplicità e trasparenza. Il risultato è un composto avvelenato che sta intossicando le relazioni dei Governi con le istituzioni, dei Governi con i Governi, e dei popoli con i popoli, a vantaggio delle forze antieuropee.
Fonti
Cottarelli C. (2015), “Tassi di crescita potenziale e funzionamento delle regole di finanza pubblica del SGP“, Vox-EU, 2 Marzo.
Fioramanti M., Waldamnn R. (2016), “Il Patto di stabilità e crescita: l’econometria e le sue conseguenze per gli esseri umani”, Vox-EU, 19 Novembre.
Mourre G., Isbasiou G-M., Paternoster D., Salto M. (2013), “L’equilibrio del Bilancio corretto in relazione ai cicli nel modello di finanza pubblica utilizzato nell’Unione Europea; un aggiornamento”, European Economy, Economic Papers, n. 478.
OECD (2016), Utilizzare le leve della finanza pubblica per sfuggire alla trappola della bassa crescita, Novembre.
[1] Osservazione forse secondaria, ma non mi pare: “better” ha anche il significato di “più grande, maggiore”. In questo caso, definire gli scarti “migliori” non avrebbe molto senso. Più precisamente: “better” può significare “larger, greater” – è la quarta possibilità offerta da WordReference English Definition – che dunque è altra cosa da “superiore”, nel senso di ‘migliore, preferibile’.
[2] Provando ad interpretare, sulla base della Figura 2, questo potrebbe significare che una stima non corretta del PIL potenziale lo darebbe eccessivamente in calo, su imitazione del PIL effettivo, e dunque le stime – agli effetti della situazione del bilancio strutturale – sarebbero anch’esse eccessivamente negative. Ovvero, verrebbe richiesta una politica di restrizione della finanza pubblica troppo elevata.
[3] Il riferimento è al testo della Comunicazione della Commissione Europea che appare agli inizi di questo articolo, tra virgolette.
[4] Sono i termini con i quali sono stati definiti i recenti regolamenti finanziari europei; “pack” potrebbe essere inteso nel senso di ‘confezione’ (confezione da sei, confezione da due etc,), forse alludendo al numero dei regolamenti interni contenuti. Mentre il più noto “Fiscal Compact” significa “Accordo di finanza pubblica”.
By mm
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