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Perché questa battaglia sul tetto del debito è diversa, di Jeffrey Frankel (da Project Syndicate, 19 gennaio 2023)


Jan 19, 2023

Why This Debt-Ceiling Fight Is Different


zzz 360

CAMBRIDGE – The United States has reached its statutory debt limit of $31.4 trillion. As Washington gears up for yet another partisan showdown over whether to raise the debt ceiling, with congressional Republicans seeking concessions from Democrats in exchange for their votes, many are understandably nonchalant about it. Americans feel they have seen this movie before, and the story usually ends with the bickering politicians reaching a last-minute compromise. So, no need to ring the alarm bells.

But this reboot could have a different, tragic ending. In the 1955 movie Rebel Without a Cause, James Dean’s character survives a deadly game of “chicken” by jumping out of his car at the last moment while his rival miscalculates and drives off a California cliff. With the US economy barreling toward the cliff’s edge, it is clear that intransigent Republicans have no intention of hitting the brakes. This could mean a once-unthinkable US government default.

Unfortunately, letting Republicans drive the US economy off a cliff may be President Joe Biden’s best option right now. But the US still has at least five months to jump out of the car. Treasury Secretary Janet Yellen said last week that she will pursue a set of “extraordinary measures” (all of which have become rather ordinary in recent decades) to postpone America’s day of reckoning until early June.

Raising the US debt ceiling does not mean that the government has decided to increase spending. It means only that the government will honor the debt it assumed due to spending and tax decisions that Congress has already made. If Congress wants to reduce the budget deficit – a worthy aim – it should cut spending, raise taxes, or both.

How should the Biden administration respond in the likely event that Republicans refuse to back down? Several untested (and imperfect) creative solutions that have been proposed during previous debt-ceiling standoffs could enable policymakers to stave off the threat of an imminent Treasury default.

First, Biden could invoke the Fourteenth Amendment, as former President Bill Clinton suggested during the debt-ceiling standoff of 2011. Adopted in the immediate aftermath of the Civil War and ratified in 1868, the amendment states that the “validity of the public debt of the United States … shall not be questioned.”

The argument in favor of invoking the Fourteenth Amendment is that the debt limit and the spending and tax bills included in the budget clearly contradict each other. When forced to choose between these conflicting laws, the argument goes, the executive branch should opt to fulfill the US government’s financial obligations and let the courts decide the legality at a later date. The counterargument is that Republicans would accuse Biden of flouting the law in an effort to increase federal spending, the confrontation would trigger a constitutional crisis, and it is unclear how the conservative-dominated Supreme Court would rule.

The most outlandish-sounding proposal is for the Treasury to mint a trillion-dollar platinum coin. The Federal Reserve could then buy the coin in exchange for conventional money, which the Treasury could use to pay its bills. Proponents of this idea argue that as crazy as it sounds, it could actually work. The counterargument is that it would compromise the Fed’s independence and that the legality of this gimmick is unclear.

Meanwhile, the Treasury will likely have enough tax revenues to meet at least 80% of already-legislated outlays without borrowing. But which 80% would it cover? Some suggest that prioritizing interest payments to bondholders over other expenses would prevent a default and a rating downgrade, thereby avoiding higher interest rates on future debt.

But even if bondholders continue to be paid, failing to pay other bills on time (for example, to federal contractors and salaried government workers) could be viewed as the US government dodging its legal obligations. Moreover, to keep paying creditors, the government would have to cut politically sensitive big-ticket budget items such as payments to Social Security recipients, Medicare providers, and active soldiers. Biden’s political opponents could then use that to stir up populist outrage.

While the Treasury claims that it could not prioritize payments even if it wanted to because its computer systems and administrative apparatus are not set up that way, several House members have been trying to develop plans for giving precedence to interest payments, mandatory spending (such as Social Security, Medicare, and veterans’ benefits), and military spending (such as soldiers’ salaries).

But even if the Treasury could prioritize certain payments over others, these three categories account for at least 85% of federal spending. There would not be enough incoming revenue to pay for all of them. Hypothetically, even if diehard fiscal hawks managed to eliminate all non-military discretionary spending, including the budgets of vital agencies such as the Federal Aviation Administration and the Food Safety and Inspection Service, the gap between spending and revenue could not be closed without cutting one of the three protected categories.

Do the consequences of a government default outweigh the drawbacks of these gimmick solutions? Ten or 20 years ago, the answer might have been yes. After the 2011 debt standoff provoked S&P to downgrade the US credit rating for the first time, some argued that a default would be so disastrous that avoiding it was worth the political embarrassment of minting a trillion-dollar coin or invoking the Fourteenth Amendment.

But the world has changed since then. Even if technically workable, these creative solutions would obscure who is to blame. Worse, they would not prevent global markets from doubting the reliability of the US government’s commitment to meeting its financial obligations.

Ultimately, Republicans would have to back down. Because the GOP’s rebels without a cause have become even more intransigent over the last decade, the standoff will probably go down to the wire, and the government may be forced to shirk some obligations for a few days, or even weeks. By then, hopefully, crashing securities markets, outraged beneficiaries, and shifting voter attitudes would finally persuade enough holdouts to raise the debt ceiling. In the meantime, we have no choice but to let this game of chicken play out.


Perché questa battaglia sul tetto del debito è diversa,

di Jeffrey Frankel


CAMBRIDGE – Gli Stati Uniti hanno raggiunto il loro limite statutario del debito di 31 mila e 400 miliardi di dollari. Mentre Washington si prepara ad un’altra resa dei conti se innalzare o no il tetto del debito, con i repubblicani del Congresso che cercano concessioni dai democratici in cambio dei loro voti, su tutto ciò molti sono comprensibilmente indifferenti. Gli americani hanno la sensazione di aver visto questo film altre volte, e che alla fine la storia si risolva con i politici che bisticciano per raggiungere all’ultimo minuto un compromesso. Dunque, non è necessario suonare le sirene d’allarme.

Ma questa riedizione potrebbe avere un finale diverso e tragico. Nel film del 1955 Gioventù bruciata il personaggio di James Dean  sopravvive al gioco letale del “pollo” [1] saltando fuori dalla sua macchina all’ultimo momento mentre il suo rivale fa un calcolo sbagliato e precipita in un dirupo della California. Con l’economia statunitense che sfreccia verso il ciglio del dirupo, è chiaro che i repubblicani intransigenti non hanno alcuna intenzione di tirare i freni. Questo potrebbe comportare un default del Governo degli Stati Uniti un tempo impensabile.

Sfortunatamente, permettere ai repubblicani di precipitare l’economia statunitense in un dirupo, in questo momento potrebbe essere l’opzione migliore del Presidente Joe Biden. Ma gli Stati Uniti hanno ancora almeno cinque mesi per saltare fuori dalla macchina. La Segretaria al Tesoro Janet Yellen ha detto la sorsa settimana che adopererà un complesso di “misure straordinarie” (che nei decenni recenti sono diventate abbastanza ordinarie) per posporre il giorno della resa dei conti dell’America sino agli inizi di giugno.

Elevare il tetto del debito statunitense non significa che il Governo debba decidere di aumentare la spesa. Significa soltanto che il Governo onorerà il debito che ha assunto a seguito delle decisioni di spesa e fiscali che il Congresso ha già fatto. Se il Congresso volesse ridurre il deficit del bilancio – un obbiettivo meritevole – esso dovrebbe tagliare le spese, aumentare le tasse o tutte e due le cose.

Come dovrebbe rispondere l’Amministrazione Biden nella probabile circostanza che i repubblicani rifiutino di cedere? Durante i precedenti punti morti del tetto del debito sono state proposte varie soluzioni creative, non verificate (e imperfette), che potrebbero consentire alle autorità di prevenire la minaccia di un imminente default del Tesoro.

La prima: Biden potrebbe invocare il Quattordicesimo Emendamento, come suggerì il passato Presidente Bill Clinton durante l’impasse del tetto del debito del 2011. Adottato nell’immediato indomani della Guerra Civile e ratificato nel 1868, l’Emendamento stabilisce che la “validità del debito pubblico degli Stati Uniti … non sarà messa in questione”.

L‘argomento a favore dell’invocazione del Quattordicesimo Emendamento è che il limite del debito e le spese e gli addebiti fiscali inclusi nel bilancio chiaramente si contraddicono l’uno con l’altro. Quando costretto a scegliere tra queste leggi in conflitto, procede l’argomento, il settore esecutivo dovrebbe optare per soddisfare gli obblighi finanziari del Governo degli Stati Uniti e lasciare ai tribunali di stabilire la legalità in una data successiva. Il contro argomento è che i repubblicani accuserebbero Biden di trasgredire alla legge per aumentare la spesa federale, lo scontro innescherebbe una crisi costituzionale e non è chiaro quale sarebbe il giudizio della Corte Suprema dominata dai conservatori.

La proposta apparentemente più stravagante è che il Tesoro coni una moneta di platino del valore di mille miliardi di dollari. A quel punto la Federal Reserve potrebbe acquistare la moneta in cambio di valuta convenzionale, che il Tesoro potrebbe usare per pagare i suoi conti. Coloro che propongono questa idea sostengono che essa potrebbe funzionare, per quanto pazzesca sembri. Il contro argomento è che essa comprometterebbe l’indipendenza della Fed e che la legalità di questo stratagemma non è chiara.

Nel frattempo, il Tesoro probabilmente avrà sufficienti entrate fiscali per soddisfare almeno l’80% degli esborsi già legiferati senza indebitamenti. Ma quale 80% ciò coprirebbe? Alcuni suggeriscono che dare priorità ai pagamenti degli interessi ai possessori di obbligazioni su altre spese impedirebbe un default e una retrocessione nella classificazione, di conseguenza evitando tassi di interesse più elevati sul futuro debito.

Ma persino se i possessori di obbligazioni fossero pagati, non riuscire a pagare altri conti in tempo (ad esempio, gli appaltatori federali e i lavoratori salariati del Governo) potrebbe essere considerata come una elusione del Governo statunitense dalle proprie obbligazioni legali. Inoltre, per continuare a pagare i creditori, il Governo dovrebbe tagliare su voci politicamente sensibili delle fasce più costose del bilancio come i pagamenti ai destinatari della Previdenza Sociale, i fornitori di Medicare e i soldati in attività. Gli avversari di Biden potrebbero allora utilizzare tutto ciò per accrescere lo scandalo dei populisti.

Mentre il Tesoro sostiene che esso non potrebbe dare priorità a pagamenti anche se volesse perché i suoi sistemi informatici e il suo apparato amministrativo non sono predisposti a quello scopo, vari membri della Camera stanno sviluppando piani per dare la precedenza ai pagamenti degli interessi, alle spese obbligatorie (come la Previdenza Sociale, Medicare e i sussidi ai veterani), ed alla spesa militare (come i salari dei soldati).

Ma anche se il Tesoro potesse dare priorità a certi pagamenti su altri, queste tre categorie pesano per almeno l’85% della spesa federale. Non ci sarebbero sufficienti entrate in arrivo per pagarle tutte. In ipotesi, persino se gli irriducibili falchi della finanza pubblica riuscissero ad eliminare tutta la spesa obbligatoria non militare, compresi i bilanci di agenzie vitali come l’Amministrazione dell’Aeronautica Federale, la Sicurezza Alimentare e il Servizio Ispettivo, il divario tra la spesa e le entrate non sarebbe chiuso senza tagliare una delle tre categorie protette.

Le conseguenze di un default del Governo sono superiori agli svantaggi di queste soluzione stravaganti? Dieci o venti anni fa, la risposta sarebbe stata affermativa. Dopo che nel 2011 l’impasse sul debito provocò per la prima volta la retrocessione da parte di S&P  della classificazione creditizia degli Stati Uniti, alcuni sostennero che un default sarebbe stato talmente disastroso che evitarlo sarebbe valso l’imbarazzo politico di coniare una moneta da mille miliardi di dollari o invocare il Quattordicesimo Emendamento.

Ma da allora il mondo è cambiato. Queste soluzioni creative, anche se tecnicamente funzionanti, metterebbero in ombra chi è responsabile. Peggio ancora, esse non impedirebbero ai mercati finanziari di dubitare della affidabilità dell’impegno del Governo statunitense a soddisfare i suoi obblighi finanziari.

In ultima analisi, i repubblicani dovrebbero fare un passo indietro. Poiché i ‘ribelli senza una ragione’ [2] del Partito Repubblicano sono diventati nell’ultimo decennio anche più intransigenti, lo stallo probabilmente avverrebbe sul filo del rasoio, e il Governo potrebbe essere costretto a sottrarsi ad alcuni obblighi per alcuni giorni, o anche per settimane. A quel punto, auspicabilmente, il crollo dei mercati dei titoli, i beneficiari indignati e lo spostamento delle inclinazioni degli elettori alla  fine persuaderebbero un numero sufficiente di oppositori ad elevare il tetto del debito. Nel frattempo, non avremmo altra scelta se non consentire le sceneggiata del ‘gioco del pollo’.






[1] Il ‘gioco’ rappresentato nel film Gioventù bruciata (il titolo italiano dell’originario Rebel whithout a cause, ‘Ribelle senza un motivo’) era un’imitazione di un gioco quasi altrettanto pericoloso dei ragazzini americani degli inizi del novecento, quando attraversavano all’ultimo momento una strada di campagna al passaggio di una rara vettura, imitando il comportamento dei polli, che tendono a mettersi in salvo in extremis.

[2] Evidentemente, l’espressione torna a imitare il titolo (in inglese) del film con James Dean.






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