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In cerca di una nuova economia politica, di Daron Acemoglu (da Project Syndicate, 7 aprile 2023)
Apr 7, 2023
In Search of a New Political Economy
BOSTON – When Francis Fukuyama published his famous 1989 essay, “The End of History?,” he captured the mood in many Western capitals at the time. Not everybody agreed with him that “the endpoint of mankind’s ideological evolution” had been reached, but few could deny the resonance of his message. In anticipating “an unabashed victory” for “economic and political liberalism,” he was channeling both the emerging policymaking consensus and what had already become the standard approach in much of academia.
This late twentieth-century consensus rested on two distinct but synergistic pillars: political liberalism and economic liberalism. In the political domain, democratic institutions had the wind behind them and seemed to be taking root inexorably.
Humanity had been subjected to authoritarian despots and outright lawlessness for much of its existence. But ever since democracy had been “invented” in its modern form, the idea had been spreading around the world. Following the exhaustion of the alternatives (absolutism, fascism, communism) in the twentieth century, many Westerners concluded that their model would ultimately triumph everywhere, even in places with little or no democratic history, such as the Middle East. Ordinary people would demand a voice, and even iron-fisted autocrats would not be able to resist the implications of this “Western idea.”
To be sure, the process would not unfold seamlessly. Fukuyama and the many others who shared his outlook understood that the triumph of democracy would take decades. It would involve rebellions, revolutions, civil wars, and large-scale disruptions to entire societies. Nonetheless, the arc of history was unmistakably bending toward democracy.
The proponents of this view drew heavily from the “modernization theory” of the 1950s and 1960s. Adherents to this school believed that democracy followed naturally from economic growth, and that once a democracy had grown rich enough, it could never be dragged back into authoritarianism. These conclusions also bolstered the old Kantian supposition that democracies do not go to war against other democracies. Thus, a world of democracies would create the conditions for international peace and the establishment of a “rules-based order.”
Politically, the future looked bright, and the economic outlook was no less bullish. By the late 1980s, a kind of free-market fundamentalism had taken hold across the “triumphant” liberal democracies. After all, there was clear evidence to show that market economies vastly outperformed centrally planned ones. They seemed to be better both at fostering innovation and at providing the kinds of goods and services that people wanted. For many, it seemed a short step to conclude that the less fettered markets were, the more innovation and economic dynamism they would produce.
But such arguments conveniently ignored the fact that the United States was a heavily regulated economy when it was outperforming the Soviet Union. The US government actively supported innovation, not only by subsidizing research and development but also by setting the direction of technology. Strong unions and minimum wages helped to institutionalize a norm of reciprocity that ensured that workers’ pay tracked productivity growth, while fiscal policy kept inequality in check by redistributing from the rich to the poor and the middle class.
THE BACKLASH
There has since been a widespread and broad-based backlash against economic and political liberalism. In the US and around the world, people are increasingly dissatisfied with democracy – particularly younger cohorts, which report a growing preference for left-wing or right-wing authoritarian regimes. On both sides of the Atlantic, it is now common to hear arguments advocating new forms of socialism or a move away from economic growth altogether.
This is a dangerous intellectual shift. The core assumptions behind such proposals are even more wrongheaded than the idea that economic and political liberalism are inevitable. As my own work shows, democracies do indeed outperform non-democracies quite consistently, both historically and in recent decades. Democracies deliver not only stronger economic growth, but also better health care and education for their citizens, notably the least well-off.
These benefits are undeniable, but they do not make the rise of democracy inevitable. Democracy takes work, and the processes that sustain it will always be contested. Democratic institutions necessarily reduce the power of elites and autocrats, who in turn will resist them. Democratic governance requires compromise, which can be a tall order in societies with a legacy of ethnic or religious conflict.
Democracy also requires an active and well-informed citizenry. But this is increasingly hard to come by when major television and social-media channels routinely spew falsehoods and citizens ignore civic engagement. During America’s long and costly “forever wars” in Afghanistan and Iraq, for example, the vast majority of its citizens were encouraged to go on with their lives, as if they had nothing at stake.
We also know that central planning is very seldom successful, especially when it comes to fostering innovation. History is replete with examples of economic growth being blocked because the state or powerful actors exercised too much control over innovation. In a world where poverty is still widespread, economic growth remains a moral imperative, and markets therefore remain a key part of the solution. But this does not mean that unfettered markets will reliably steer innovation in socially desirable directions. In fact, market economies work much better when they are appropriately regulated.
The seemingly simple solutions proposed by extremists – be it unfettered economic liberalism or some enlightened form of socialism – will not work. But until we have a new paradigm for thinking about the future, they will have a powerful influence on public opinion and policy debates.
IN SEARCH OF A ROADMAP
New paradigms are built collectively, gradually, and through sustained efforts by many stakeholders. But honing our analysis and enriching our thinking in five areas would facilitate the process.
For starters, despite its widespread benefits, democracy will not vanquish autocracy anytime soon. In an age of new disruptive technologies, rising inequalities, and globalization, the “narrow corridor” (specific conditions) in which democratic governance can thrive is likely to become even narrower. Bolstering democratic institutions thus will require even greater efforts than in the past.
To navigate this narrowing corridor, we must abandon the conceit that all our biggest challenges can be understood as engineering problems, as if we can solve everything with the right technologies. The last two decades have provided ample evidence that technology itself is undermining the functioning of democratic institutions, and empowering autocrats to brainwash and control their populations. And yet we currently have neither a good understanding of how new communication technologies disrupt democratic processes, nor a principled strategy for regulating them.
Second, democracy’s future cannot be separated from the global context. We must abandon the idea that trading freely with authoritarian countries will “promote freedom” within their borders or make their governments any friendlier to democracy (as US President George H.W. Bush once claimed). Of course, this observation raises many more questions than it answers. How should democratic criteria influence economic ties and international diplomacy? Should democracies avoid supply chains that rely heavily on non-democratic countries? How should they think about technology transfers, joint research, and related issues? Neither academics nor policymakers have clear answers to such questions.
Third, it can no longer be assumed that economic growth will inexorably create shared gains. The US and the rest of the Western world have enjoyed significant technological progress and productivity growth over the past four decades, but workers, especially those without college degrees and specialized technical skills, have scarcely benefited. Textbook economic models generally suggest that productivity growth should ultimately translate into wage growth, but that has not been happening.
What the standard models usually miss is that the source of productivity growth matters very much, and the manner in which wages are set matters even more. Using machines to do what workers used to do may improve productivity, but it will not automatically bring shared prosperity. When output increases, employers and managers may choose to keep more of the gains for themselves, using automation to undercut workers’ bargaining power whenever the institutional framework allows. Shared prosperity thus depends not only on productivity growth but also on the right composition of technology, institutions, and norms.
AFTER MARKET FUNDAMENTALISM
We also need to rethink innovation policy. Yes, we in the West owe our prosperity, health, longevity, and modern conveniences to the three centuries of technological progress that never would have happened without market incentives. But the necessity of markets for driving innovation does not make them sufficient for producing social benefits. Markets direct investment toward technologies that will generate greater profits, which are not always the same as those that would foster growth or improve welfare.
In health care, for example, high-tech procedures and drugs targeting cures are more profitable than innovations to bolster public health and disease prevention, even though these could bring more social benefits. The market excessively favors the former, leading to underinvestment in the latter.
Similarly, left to its own devices, the market will continue to channel investment to fossil fuels. Taxation, regulation, and societal pressure are all necessary to direct more capital toward renewables. I have also argued that the market may be driving overinvestment in automation, at the expense of the social and economic benefits that would come from improving worker productivity. In all these cases, we must move away from market fundamentalism in designing innovation policy. And yet, once again, much more research is needed to design better alternative frameworks.
Lastly, abandoning market fundamentalism means rethinking some of the key pillars of our regulatory regimes. A common approach in economics is to allow market processes to unfold before stepping in to consider whether there is too much poverty or inequality in the outcome. The standard fiscal tools of redistribution – direct transfers and safety-net programs – are thus considered to be sufficient. But this assumption needs to be questioned.
A new regulatory framework must recognize the systematic distortions that can accompany market processes. Recent research shows that, contrary to the conventional academic wisdom, highly egalitarian countries like Sweden have not achieved more equitable outcomes solely through tax-transfer schemes. No less important is that their pre-tax income distributions are far more equal than in countries like the US. This reflects the more equal distribution of skills among Swedish workers, and that wage negotiations and the broader institutional framework are geared toward ensuring that workers receive a fair slice of the economic pie.
We have entered rough seas without a clear map of how to reach calmer waters. But there is much we can learn from new social-science research and intellectual innovation to help us navigate the way.
In cerca di una nuova economia politica,
di Daron Acemoglu
BOSTON – Quando Francis Fukuyama pubblicò il suo famoso saggio del 1989, “La fine della storia?”, registrava l’umore in molte capitali occidentali di quel tempo. Non erano tutti d’accordo con lui che fosse stato raggiunto “il punto finale dell’evoluzione ideologica dell’umanità”, ma pochi potevano negare la risonanza del suo messaggio. Nel prevedere una “manifesta vittoria” per il “liberalismo economico e politico”, egli faceva convergere sia l’emergente consenso dei politici che l’approccio già divenuto normale in buona parte degli ambienti accademici.
Questo consenso dell’ultimo ventesimo secolo si basava su due pilastri distinti ma sinergici: il liberalismo politico ed il liberalismo economico. Sul terreno politico, le istituzioni democratiche avevano il vento in poppa e sembravano inesorabilmente mettere radici.
Per gran parte della sua esistenza, l’umanità era stata soggetta a despoti autoritari e ad una completa assenza della legge. Ma da quando la democrazia venne “inventata” nella sua forma moderna, l’idea si era venuta diffondendo in tutto il mondo. Nel ventesimo secolo, a seguito dell’esaurimento delle alternative (assolutismo, fascismo, comunismo), molti occidentali giungevano alla conclusione che il loro modello avrebbe alla fine trionfato dappertutto, persino in posti con modesta o con nessuna storia democratica, come il Medio Oriente. Le persone comuni avrebbero avuto la possibilità di esprimersi, e persino gli autocrati dal pugno di ferro non sarebbero stati capaci di resistere alle implicazioni di questa “idea occidentale”.
Di sicuro, il processo non si sarebbe svolto senza soluzioni di continuità. Fukuyama e molti altri che condividevano la sua previsione comprendevano che il trionfo della democrazia avrebbe richiesto decenni. Avrebbe comportato ribellioni, rivoluzioni, guerre civili e perturbazioni su larga scala in società intere. Ciononostante, l’arco della storia stava piegandosi verso la democrazia in modo inequivocabile.
I proponenti di questo punto di vista attingevano fortemente alla “teoria della modernizzazione” degli anni ’950 e ’960. Gli aderenti a questa scuola credevano che la democrazia derivasse naturalmente dalla crescita economica, e che una volta che una democrazia fosse diventata abbastanza ricca, non sarebbe mai stata risospinta nell’autoritarismo. Queste conclusioni rafforzavano anche il vecchio assunto kantiano che le democrazie non entrano in guerra contro altre democrazie. Quindi, un mondo di democrazie avrebbe creato le condizioni per la pace internazionale e per la creazione di un “ordine basato sulle regole”.
Politicamente, il futuro sembrava luminoso e le previsioni economiche non erano meno ottimistiche. Attorno alla fine degli anni ‘980, una sorta di fondamentalismo del libero mercato aveva preso piede nelle “trionfanti” democrazie liberali. Dopo tutto, c’erano chiare prove che le economie di mercato avevano prestazioni migliori di quelle a pianificazione centralizzata. Esse sembravano migliori sia nell’incoraggiare l’innovazione che nel fornire i generi di beni e di servizi che le persone volevano. Per molti, pareva esserci una passo breve alla conclusione che meno condizionati erano i mercati, maggiore innovazione e dinamismo economico avrebbero prodotto.
Ma tali argomenti ignoravano comodamente il fatto che gli Stati Uniti, nel momento in cui stavano superando l’Unione Sovietica, erano un’economia pesantemente regolata. Il governo statunitense sosteneva attivamente l’innovazione, non solo sussidiando la ricerca e lo sviluppo, ma anche stabilendo la direzione della tecnologia. Forti sindacati e i minimi salariali contribuivano a istituzionalizzare una norma di reciprocità che garantiva che i compensi dei lavoratori seguissero la crescita della produttività, mentre la politica della finanza pubblica teneva sotto controllo l’ineguaglianza, con la redistribuzione dai ricchi ai poveri ed alle classi medie.
Il contraccolpo
Da allora c’è stato un contraccolpo diffuso e con ampie basi contro il liberalismo economico e politico. Negli Stati Uniti e in tutto il mondo, le persone sono sempre più insoddisfatte della democrazia – in particolare le classi di età più giovani, che mostrano una preferenza crescente per i regimi autoritari della sinistra o della destra. Su entrambe le sponde dell’Atlantico, adesso è comune sentire argomenti che sostengono nuove forme di socialismo opure un venir fuori del tutto dalla crescita economica.
Si tratta di uno spostamento intellettuale pericoloso. Gli assunti centrali dietro a tali proposte sono persino più avventati dell’idea che il liberalismo economico e politico sono inevitabili. Come mostra il mio stesso lavoro, le democrazie in effetti hanno prestazioni abbastanza coerentemente superiori delle non-democrazie, sia nella storia che nei decenni recenti. Le democrazie non solo offrono una crescita economica più forte, ma anche una migliore assistenza sanitaria ed una migliore istruzione per i loro cittadini, in particolare per i meno benestanti.
Questi vantaggi sono innegabili, ma non rendono inevitabile l’avvento della democrazia. La democrazia richiede lavoro, ed i processi che la sorreggono saranno sempre contestati. Le istituzioni democratiche riducono necessariamente il potere delle elite e degli autocrati, che a loro volta faranno resistenza. Il governo democratico richiede compromessi, che possono essere un compito arduo in società con eredità di conflitti etnici o religiosi.
La democrazia richiede anche una cittadinanza attiva e ben informata. Ma questa è sempre più difficile da avere quando i principali canali televisivi e dei social-sedia ordinariamente diffondono falsità e i cittadini ignorano l’impegno civico. Durante le lunghe e costose “guerre eterne” dell’America in Afghanistan e in Iraq, ad esempio, la grande maggioranza dei cittadini veniva incoraggiata ad andare avanti con la propria esistenza, come se la cosa non li riguardasse.
Sappiamo anche che la pianificazione centrale ha molto raramente successo, in particolare quando si tratta di incoraggiare l’innovazione. La storia è piena di esempi di crescita economica bloccata perché lo Stato o protagonisti potenti esercitavano troppo controllo sull’innovazione. In un mondo nel quale la povertà è generalizzata, la crescita economica resta un imperativo morale ed i mercati, di conseguenza, restano una parte principale della soluzione. Ma questo non comporta che mercati privi di restrizioni affidabilmente guideranno l’innovazione verso direzioni socialmente desiderabili. Di fatto, le economie di mercato funzionano molto meglio quando sono regolamentate in modo appropriato.
Le soluzioni apparentemente semplici proposte dagli estremisti – che siano un liberismo economico privo di restrizioni o una qualche forma illuminata di socialismo – non funzioneranno. Ma fino a quando non avremo un nuovo paradigma per pensare il futuro, esse avranno una influenza potente sull’opinione pubblica e sui dibattiti politici.
In cerca di una bussola
I nuovi paradigmi vengono costruiti collettivamente, gradualmente, e attraverso sforzi duraturi da parte di molti portatori di interessi. Ma affinare la nostra analisi ed arricchire il nostro pensiero in cinque aree faciliterebbe il processo.
Per cominciare, nonostante i suoi benefici generalizzati, la democrazia non sbaraglierà l’autocrazia in breve tempo. In un’età di nuove tecnologie che comportano turbamenti, di ineguaglianze crescenti e di globalizzazione, il “passaggio stretto” (le specifiche condizioni) nelle quali il governo democratico può prosperare è probabile divenga anche più stretto. Sostenere le istituzioni democratiche richiederà quindi sforzi anche maggiori che ne passato.
Per farsi strada in questo stretto corridoio, dobbiamo abbandonare la presunzione che tutte le nostre sfide più grandi possano essere comprese alla stregua di problemi di ingegneria, come se potessimo risolvere tutto con le giuste tecnologie. Gli ultimi due decenni hanno fornito ampie prove che la tecnologia stessa sta mettendo a repentaglio il funzionamento delle istituzioni democratiche e facilitando gli autocrati nel lavaggio del cervello e nel controllo delle loro popolazioni. E tuttavia attualmente non abbiamo né una buona comprensione di come le tecnologie della comunicazione disturbino i processi democratici, né una strategia ben riflettuta per regolarli.
In secondo luogo, il futuro della democrazia non può essere separato dal contesto globale. Dobbiamo abbandonare l’idea che commerciare liberamente con paesi autoritari “promuoverà la libertà” entro i loro confini o renderà i loro governi in qualche modo più disponibili alla democrazia (come sosteneva un tempo il Presidente degli Stati Uniti George H.W. Bush). Ovviamente, questa osservazione solleva molte più domande che risposte. In che modo i criteri democratici dovrebbero influenzare i legami economici e la diplomazia internazionale? Le democrazie dovrebbero evitare catene dell’offerta che si basino pesantemente su paesi non democratici? Cosa esse dovrebbero pensare dei trasferimenti di tecnologia, delle ricerche congiunte e dei temi connessi? Né gli accademici né i politici hanno risposte chiare per tali domande.
In terzo luogo, non si può più ritenere che la crescita economica creerà inesorabilmente vantaggi condivisi. Gli Stati Uniti e il resto del mondo occidentale hanno goduto nei passati quattro decenni di un significativo progresso tecnologico e di una crescita della produttività, ma i lavoratori, specialmente quelli privi di titoli di studio universitari e di competenze tecniche specializzate, ne hanno tratto scarso beneficio. I modelli dei libri di testo di economia in genere suggeriscono che la crescita della produttività dovrebbe in ultima analisi tradursi in un crescita dei salari, ma non sta accadendo.
Quello che di solito sfugge ai modelli consueti è che la fonte della crescita della produttività è molto importante, e che il modo in cui vengono stabiliti i salari è più importante ancora. Utilizzare macchinari che fanno quello che un tempo facevano i lavoratori può migliorare la produttività, ma non porterà automaticamente prosperità condivisa. Quando cresce la produzione, i datori di lavoro ed i manager possono scegliere di tenere per se stessi una quota maggiore dei guadagni, utilizzando l’automazione per ridurre il potere contrattuale dei lavoratori ogni qualvolta il modello istituzionale lo permette. La prosperità condivisa dipende quindi non solo dalla crescita della produttività, ma anche dalla giusta composizione della tecnologia, delle istituzioni e delle regole.
Dopo il fondamentalismo di mercato
Abbiamo anche bisogno di ripensare alla politica dell’innovazione. È vero, in Occidente noi dobbiamo la nostra prosperità, salute, longevità e le moderne opportunità a tre secoli di progresso tecnologico che non ci sarebbero mai stati senza gli incentivi del mercato. Ma la necessità dei mercati per guidare l’innovazione non li rende sufficienti a generare benefici sociali. I mercati indirizzano gli investimenti verso tecnologie che genereranno profitti maggiori, che non sono sempre quelle che sosterrebbero la crescita o migliorerebbero il benessere collettivo.
Nell’assistenza sanitaria, ad esempio, i procedimenti ed i farmaci ad alta tecnologia indirizzati alle cure sono più lucrosi delle innovazioni per sostenere la salute pubblica e la prevenzione delle malattie, anche se queste ultime potrebbero comportare maggiori vantaggi sociali. Il mercato favorisce eccessivamente i primi, comportando un sotto investimento nei secondi.
In modo simile, lasciato ai suoi meccanismi, il mercato continuerà ad incanalare investimenti sui combustibili fossili. La tassazione, i regolamenti e la spinta delle società sono tutte cose necessarie per indirizzare maggiori capitali verso le energie rinnovabili. Io ho anche sostenuto che il mercato può stare spingendo ad un sovra investimento nell’automazione, a spese dei benefici sociali ed economici che deriverebbero dal migliorare la produttività dei lavoratori. In tutti questi casi, dobbiamo venir fuori dal fondamentalismo di mercato nel concepire la politica dell’innovazione. E tuttavia, ancora una volta, è necessaria molta maggiore ricerca per concepire migliori modelli alternativi.
Da ultimo, abbandonare il fondamentalismo di mercato comporta un ripensamento dei pilastri principali dei nostri regimi regolamentari. Un approccio diffuso in economia è permettere ai processi di mercato di svolgersi prima di fare un passo per considerare se nel risultato ci sia troppa povertà o ineguaglianza. Gli strumenti comuni di finanza pubblica della redistribuzione – i trasferimenti diretti ed i programmi di sicurezza sociale – sono quindi considerati sufficienti. Ma questo pregiudizio deve essere messo in discussione.
Un nuovo modello regolamentare deve riconoscere le distorsioni sistematiche che possono accompagnare i processi di mercato. Ricerche recenti dimostrano che, diversamente dalla convenzionale saggezza accademica, paesi altamente egualitari come la Svezia non hanno realizzato risultati più equi unicamente attraverso schemi di trasferimento fiscale. Non è meno importante che le loro distribuzioni del reddito prima delle tasse siano più eque che in paesi come gli Stati Uniti. Questo riflette la più equa distribuzione delle competenze tra i lavoratori svedesi, e il fatto che i negoziati salariali e i più generali modelli istituzionali siano rivolti a garantire che i lavoratori ricevano una fetta giusta della torta economica.
Siamo entrati in mari tempestosi senza una chiara mappa su come raggiungere acque più calme. Ma c’è molto che possiamo apprendere dalle nuove ricerche della scienza sociale e dall’innovazione intellettuale per aiutarci a trovare la strada.
By mm
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