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Potenti, ma dentro l’orbita dell’Impero. Una recensione di “Potenza sub imperiale” di Clinton Fernandes. Di Branko Milanovic (da Global Inequality and more, 7 gennaio 2024)
Jan. 7, 2024
Powerful, but within the orbit of the empire.
A review of Clinton Fernandes’ “Subimperial power“
Are there states that are a part of the hierarchical global “imperial” order and fulfill “pro-consular” duties, but have non-negligible power of their own? I do not know if such a category exists in the field of international relations: Clinton Fernandes introduces it in a short and incisive book “Subimperial power: Australia in the international arena“, As the title says, the books deals with Australia only. Fernandes is a professor at University of New South Wales and has previously been involved in various governmental advisory functions.
Fernandes defines a subimperial power as follows: “A subimperial power is both subimperial and powerful. It is not a client state. It subordinates important aspects of its sovereignty, defence and foreign policy in service of the imperial system while exerting significant power in its own area of influence”. Australia seems to fit that definition almost to perfection. It has not assumed that role with the Pax Americana after the World War II. It simply accepted and followed the replacement of the power at the apex of the imperial system from the United Kingdom to the United States. In fact, it is not very hard to see Australia, officially the protectorate until the Statute of Westminster reforms of 1931, play that role under the British system. It was an outpost of British empire, settled by the British citizens who obviously felt strong affinity to their mother country and thus to the Empire. The benevolence of the empire was taken for granted, as several rather fulsome praises (cited by Fernandes) of an empire that “ruled others only for their own sake”, show. Australia was even unwilling to accept greater freedoms given to it by the reform of the British imperial system. Thus the Westminster reforms were ratified only in 1942. When the change at the imperial top happened after 1945, Australia naturally kept the same role, but now it became an outpost of the United States in Asia. It is, as an Israeli ambassador to Australia not very delicately puts it, an “outsider” to Asia: it is a European country, like Israel (as the ambassador said), accidentally inhabiting Asia (p. 54).
The subimperial status comes with duties and privileges. The duty is to follow the foreign policy of the imperial state in its key aspects. The subimperial power does not follow US policy in all details but must do so in the areas where it matters. Australia provided unquestioning support in the Pacific as a member of ANZUS and now in the new formal alliance between US, UK and Australia; it did so by sending soldiers and helping with logistics during the Korean and Vietnam wars and by exchanging intelligence (Fernandes brings up the little known but influential role that Australian intelligence played in the overthrow of the Allende government in Chile).
The subimperial power enjoys some privileges. It can play a quasi-imperial role in its own “theater of operations” which in the case of Australia includes Timor Leste and a score of Pacific island countries. This may not seem much, but, Fernandes reminds us, could at time become quite important, as for example in the case of Australia’s unwavering support of Suharto (“perhaps the world’s greatest figure in the second half of the twentieth century” according to the Tim Fischer, Australian Deputy Prime Minister in the Howard government, p. 119), or when policies of strategically important, but small and poor neighbors, begin to matter (see the outcry regarding the recent military agreement between China and the Solomon Islands).
The economic aspects of being a subimperial power are not, according to Fernandes, an obvious net gain. Australia gains, in some areas, thanks to WTO policies that tend to be written by the developed countries, but Fernandes believes that it provides too many incentives to American investors (treating them more favorably than the domestic) and loses through the US-dictated policies of strong protection of intellectual property rights. Regarding the latter, Fernandes has in mind principally the protection of pharmaceuticals, and very expansively defined inventions that thus become the object of intellectual property rights and extraction of money.
Perhaps more controversially, Fernandes sees the doctrine of comparative advantage to have kept Australia in a subaltern role of mineral and natural resource exporter. It is I think rather obvious that the UK had “predestined” Australia to that role, but one is less sure that it holds for the period after the Second World War. Yet there are some striking statistics given by Fernandes: for example, almost 2/3 of Australia’s exports consists of raw materials, with the top five exports (by value) iron ore, coal, petroleum, gold, and wheat. Australia has the lowest level of export complexity among OECD countries. It appears, like Russia, to be a country benefitting from a very high land-to-labor ratio and using whatever is produced on the land, or mined from it, to export it. Even the companies that are often thought of as Australian are, Fernandes shows, majority-owned by foreigners.
There are three constituent parts of the “imperial” order. First, it holds without the hegemon needing to directly appoint the leaders or control the politics of the subimperial and lower-level (vassal) states although at times economic coercion or brute force can be used. Economic dependence is assured through, according to Fernandes, the false doctrine of comparative advantage which, indeed, was not believed by the United States in the period of its rise. (“Had the Americans followed the principle of comparative advantage they would be exporting furs and bison meat”, p. 38). Second, the public opinion has to be fashioned in a way that the most important and tricky issues are never raised, but the host of other topics can be debated at will. The third component is a political and ideological justification of the hierarchical system “embodied” in the vague notion of the “rules-based global order”. The rules are flexibly defined to fit the dominant power’s interest at any point in time. Thus, the “rules” can be the ones of self-determination as they can be also against self-determination; they can be in favor of interference in domestic affairs or non-interference. They differ from the UN-based rules of international order which Fernandes prefers and which are not as “flexible”.
Fernandes has written a book about Australia, But one can very easily replace Australia with countries such as the UK, France, Germany and even Japan to see that they occupy positions similar to that of Australia. UK is, thanks to its still far-flung empire, a “senior” subimperial power, while France and Germany are given the “proconsular” rights in respectively Françafrique and Eastern Europe. One can even see the current conflict between Russia and “the collective West” as a conflict explained by American unwillingness to grant Russia similar “proconsular” rights over the former Soviet republics. And one can wonder how the current hierarchical system could accommodate China that certainly shows a strong desire to be an independent pole of influence and to dominate East Asia. Finally, the current system has trouble including the rising non-European powers (India, Brazil, Nigeria, South Africa, Indonesia) that for historical and cultural reasons do not enjoy the level of affinity with the US equal to that of the present subimperial powers.
Fernandes’ book thus, while entirely dedicated to Australia, has a much greater resonance. It addresses the key issues regarding the current arrangement of the world: a unipolar “imperial” system; or a multipolar system, each hierarchically organized within; or perhaps unlikely, but most desirably, a system of approximately equal rights of big and small states as defined by the UN charter.
Potenti, ma dentro l’orbita dell’Impero.
Una recensione di “Potenza sub imperiale” di Clinton Fernandes.
Di Branko Milanovic
Ci sono Stati che costituiscono una parte dell’ordine gerarchico “imperiale” globale e svolgono mansioni “proconsolari”, ma hanno per loro conto un potere non trascurabile? Io non so se una tale categoria esista nella disciplina delle relazioni internazionali: Clinton Fernandes la introduce nel breve ed incisivo libro “Potenza sub imperiale: l’Australia nell’arena internazionale”, che, come dice il titolo, si riferisce soltanto all’Australia. Fernandes è un professore all’Università del Nuovo Galles del Sud ed ha precedentemente svolto varie funzioni di consulenza governativa.
Fernandes definisce nel modo seguente una potenza sub imperiale: “Una potenza subimperiale è sia subimperiale che potente. Non è uno Stato vassallo. Essa subordina aspetti importanti della sua sovranità, la difesa e la politica estera, al servizio del sistema imperiale, al tempo stesso esercita un potere significativo nella sua propria area di influenza”. L’Australia sembra corrispondere perfettamente a tale definizione. Essa non ha assunto tale ruolo con la Pax Americana dopo la Seconda Guerra Mondiale. Ha semplicemente accettato e seguito la ricollocazione del potere all’apice del sistema imperiale, dal Regno Unito agli Stati Uniti. Di fatto, non è molto difficile constatare che l’Australia, ufficialmente un protettorato sino alle riforme dello Statuto del Westminster del 1931, avesse giocato tale ruolo sotto il sistema britannico. Essa era un avamposto dell’impero britannico, colonizzato da cittadini britannici che ovviamente sentivano una forte affinità con la loro madre patria e quindi con l’Impero. La benevolenza dell’Impero era considerata garantita, come mostrano vari alquanto esagerati elogi (citati da Fernandes) di un Impero che “governava gli altri unicamente nel loro interesse”. L’Australia fu persino indisponibile ad accettare maggiori libertà che le venivano concesse dalla riforma del sistema imperiale britannico. Di conseguenza, le riforme di Westminster vennero codificate soltanto nel 1942. Quando, dopo il 1945, avvenne il cambiamento al vertice imperiale, l’Australia assunse con naturalezza lo stesso ruolo, ma a quel punto era diventata un avamposto degli Stati Uniti in Asia. Come si espresse senza molta discrezione un ambasciatore israeliano in Australia, essa era un “forestiero” in Asia che, come Israele (come disse l’ambasciatore), abitava l’Asia accidentalmente (p. 54).
La condizione subimperiale comporta doveri e privilegi. Il dovere di seguire la politica estera dello Stato imperiale è tra i suoi aspetti fondamentali. La potenza subimperiale non si uniforma in tutti i dettagli alla politica statunitense, ma deve farlo nelle aree nella quali ciò è importante. L’Australia fornì un sostegno incondizionato nel Pacifico come membro dell’ANZUS [1] e poi nella nuova alleanza formale tra Stati Uniti, Regno Unito e Australia; lo fece spedendo soldati e contribuendo alla logistica durante le guerre coreana e vietnamita e attraverso collaborazioni di intelligence (Fernandes menziona il ruolo poco noto ma influente dell’intelligence australiana giocato nel rovesciamento del Governo Allende in Cile).
La potenza subimperiale gode di alcuni privilegi. Essa può giocare un ruolo quasi imperiale nel suo proprio “teatro di operazioni”, che nel caso dell’Australia comprende Timor Est e un sacco di paesi insulari del Pacifico. Questo può non sembrare granché, ma, ci ricorda Fernandes, a volte poté acquisire discreta importanza, come ad esempio nel caso del deciso sostegno dell’Australia a Suharto (“forse il maggior personaggio mondiale nella seconda metà del ventesimo secolo”, secondo il Vice Primo Ministro australiano nel Governo Howard, Tim Fischer, pag. 119), o quando le politiche di vicini strategicamente importanti, ma piccoli e poveri, cominciano ad aver rilievo (si vedano le proteste a proposito del recente accordo militare tra la Cina e le Isole Solomon).
Gli aspetti economici della condizione di potenza subimperiale non sono secondo Fernandes, un guadagno netto. L’Australia si avvantaggia, grazie alla politiche dell’OMC che tendono ad essere scritte dai paesi sviluppati, ma Fernandes crede che esse forniscano troppi incentivi agli investitori americani (trattandoli più favorevolmente di quelli nazionali), mentre ci rimette attraverso le politiche dettate dagli Stati Uniti di forte protezione dei diritti di proprietà individuale. A proposito di queste ultime, Fernandes ha in mente principalmente la protezione dei prodotti farmaceutici, e le molto esageratamente definite invenzioni che diventano pertanto l’oggetto dei diritti della proprietà intellettuale e della estorsione di soldi.
Forse in modo più controverso, Fernandes constata che la dottrina del vantaggio comparativo ha mantenuto l’Australia in un ruolo subalterno come esportatrice di minerali e di risorse naturali. Io penso che sia abbastanza naturale che il Regno Unito avesse “predestinato” l’Australia a quel ruolo, ma ciò è meno sicuro che valesse per il periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale. Ci sono tuttavia alcune impressionanti statistiche fornite da Fernandes: ad esempio, quasi due terzi delle esportazioni dell’Australia consistono di materiali greggi, con le prime (per valore) cinque esportazioni dei materiali ferrosi, del carbone, del petrolio, dell’oro e del grano. Tra i paesi dell’OCSE, l’Australia ha il livello più basso nella complessità delle esportazioni. Essa sembra essere, come la Russia, un paese che beneficia di un rapporto molto alto tra territorio e lavoro e che utilizza tutto ciò che è prodotto sulle terra, o da essa estratto, per esportarlo. Persino le società che sono spesso ritenute australiane sono, dimostra Fernandes, a maggioranza di proprietà di stranieri.
Ci sono tre componenti costitutive dell’ordine “subimperiale”. La prima, esso si esercita senza che la potenza egemone abbia bisogno di nominare direttamente i leader o di controllare le politiche degli Stati subimperiali e di quelli di livello più basso (vassalli), sebbene a volte possa essere usata la coercizione economica o la forza bruta. Secondo Fernandes, la dipendenza economica è assicurata attraverso la falsa dottrina del vantaggio comparativo, che, in effetti, non venne accettata dagli Stati Uniti nel periodo della loro crescita (“Se gli americani avessero seguito i principi del vantaggio comparativo, starebbero esportando pellicce e carne di bisonte”, pag. 38). La seconda componente, l’opinione pubblica deve essere formata in un modo per il quale i temi più importanti e difficoltosi non siano mai sollevati, ma il mucchio degli altri argomenti possano essere dibattuti a volontà. La terza componente è una giustificazione politica e ideologica del sistema gerarchico “ incarnato” nel vago concetto di “ordine globale basato sulle regole”. Le regole sono flessibilmente stabilite per corrispondere in ogni momento all’interesse della potenza dominante. Quindi, le “regole” possono essere quelle della autodeterminazione, ma possono anche essere opposte alla autodeterminazione: possono essere a favore della interferenza o della non-interferenza negli affari interni. Esse differiscono dalle regole dell’ordine internazionale basate sulle Nazioni Unite, che Fernandes preferisce e che non sono “flessibili”.
Fernandes ha scritto un libro sull’Australia. Ma si potrebbe molto facilmente sostituire l’Australia con paesi come il Regno Unito, la Francia, la Germania e persino il Giappone, per constatare che essi occupano un posto molto simile a quello dell’Australia. Il Regno unito è, grazie al suo vasto impero, una potenza subimperiale “senior”, mentre alla Francia ed alla Germania vengono concessi diritti “proconsolari” rispettivamente nell’Africa Francofona e nell’Europa Orientale. Si potrebbe persino considerare l’attuale conflitto tra la Russia e “il collettivo Occidente” come un conflitto spiegato dalla indisponibilità americana a concedere simili diritti “proconsolari” alle passate repubbliche sovietiche. E si può chiedersi se l’attuale sistema gerarchico possa soddisfare la Cina, che certamente mostra un forte desiderio di essere un polo di influenza indipendente e di dominare l’Asia Orientale. Infine, l’attuale sistema ha difficoltà a comprendere le crescenti potenze non europee (India, Brasile, Nigeria, Sudafrica, Indonesia) che per ragioni storiche e culturali non godono un livello di affinità uguale a quello delle presenti potenze subimperiali.
Il libro di Fernandes, dunque, sebbene interamente dedicato all’Australia, ha un risonanza molto maggiore. Esso affronta temi cruciali a proposito della attuale organizzazione del mondo: un sistema unipolare “imperiale”; oppure un sistema multipolare, ciascuno al suo interno organizzato gerarchicamente; oppure, forse improbabile ma più desiderabile, un sistema di diritti approssimativamente uguali di Stati grandi e piccoli come definito dall’Atto Costitutivo delle Nazioni Unite.
[1] Acronimo per il “[Trattato tra] Australia, Nuova Zelanda e Stati Uniti”, sottoscritto i 1 settembre 1951 sotto la Presidenza di Harry S. Truman ed entrato in vigore dal 1952.
By mm
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